聚焦全域土地综合整治的“利益平衡”，南海政协“月度协商议政会”第三场来了
作为改革先锋，南海区一直承担着全国土地改革试验田的角色。2022年1月18日，南海获批成为全省唯一的以县域为实施单元的全域土地综合整治试点单位。
聚焦创新利益平衡机制，加快推进全域土地综合整治，7月11日，南海区政协第三场“月度协商议政会”，政协委员、政协智库专家围绕全域土地综合整治如何重塑空间格局，如何提高土地利用价值，如何结合本土实际创新利益平衡机制等话题，提出了许多建议和意见，助力全域土地综合整治“加速度”。
南海区政协第三场协商议政会举行
“推动全域土地综合整治，提升集约用地效率，破题土地碎片化难题，这是南海高质量发展的关键。”南海区政协党组书记、主席唐棣邦表示，区政协将发挥好自身职能优势，广泛凝聚各党派团体、社会各界人士的智慧力量，提高建言资政水平，持续关注和助力全域土地综合整治，为现代化活力新南海建设作出更大贡献。
南海区政协党组书记、主席唐棣邦发言
梳理全域土地综合整治的“挑战与机遇”
土地，是城市发展之基。南海区第十四次党代会明确，要高起点深化土地制度改革，探索全域土地综合整治，推动土地大腾挪大归并，加快实现城镇、农村、产业和生态功能合理分区、相对集聚、协调发展。
围绕创新利益平衡机制，加快推进全域土地综合整治这一主题，今年3月至6月期间，区政协城建资源环境委员会牵头联合区整治办、自然资源分局等部门，深入南海七个镇街开展专题调研，全面梳理南海区全域土地综合整治试点的成功探索和存在问题，广泛听取各方意见建议。
5月26日，区政协城建资源环境委员会联合政协大沥镇工委会共同举办《委员聚焦》活动，邀请区政协委员、行业专家，走进大沥城市客厅，进一步就探索创新利益平衡机制，高效推进全域土地综合整治，全面优化生产、生活、生态空间格局建言献策，把协商主题议深论透，推动协商民主向基层延伸。
南海区政协常委、城建资源环境委主任张巨泉表示，全域土地综合整治社会关注度高，很多村民群众受益良多， 虽然这项工作已经取得了很好的成效， 但仍然存在很多的问题值得去探讨，而“月度协商议政会”就是让更多的委员去发声，为这项工作去建言献策 ，助推南海高质量发展。
建议一：很迫切
推动土地征收或“集转国”，引导村民正确看待“母鸡”和“鸡蛋”的关系
一直在南海创新创业的朱斌，是南海区政协委员、广东柯内特环境科技有限公司董事长兼总经理。他直言，经过改革开放40多年的快速发展，南海的经济水平已经到了一个比较高的位置，要想在高位上实现新的更大腾飞，需要有更多新动能的支撑，新动能来源于产业转型升级、来源于新兴产业项目引进，而这些都离不开土地空间的保障。
南海区政协委员、广东柯内特环境科技有限公司董事长兼总经理朱斌为全域土地综合整治建言
朱斌认为，南海整个用地结构里面，集体建设土地占比过半，土地发展的话语权大部分掌握在村社一级，这种模式在早期有效调动基层积极性，激发了农村经济活力。但时至今日，要实现更高质量的产业集聚、吸引更多高水平产业项目落户，还是需要有更多的国有用地。
他还注意到，早期一大批通过租地租厂房发展起来的本土优质民营企业、隐形冠军企业，也已经到了增资扩产、升级发展的关键时期，目前的供地数量还远远满足不了实际需求。
“农民对土地征收、集转国的意愿是不强的，供需矛盾突出，核心是如何创新机制去实现利益平衡。”朱斌建议，要加强政策引导，毕竟在很多村民看来，土地征收或“集转国”等于没有了“能长期下蛋的母鸡，要推动土地征收或“集转国”，必须加强政府引导作用，从保障农民长远利益出发，通过产保房、加大物业返还等创新举措，制定合理的收益保障方案，引导村民正确看待“母鸡”和“鸡蛋”的关系，看清楚长远发展利益，凝聚思想共识，支持土地征收或“集转国”。
建议二：大胆试
以各镇街用地实际，探索以一事一议的方式入市
南海区政协委员、桂城夏东社区党委委员黄文昶深耕基层一线，最关注全域土地综合整治中如何推动零散用地实现更高层次整合。
南海区政协委员、桂城街道夏东社区党委委员黄文昶为全域土地综合整治建言
黄文昶坦言，政策规定产业集聚区内土地面积小于30亩的地块，以及非产业集聚区内面积小于5亩的地块，不允许以出让、出租、抵押等方式单独入市，这个政策十分必要，关上了零碎地块单独入市的大门，有效避免出现新的土地碎片化问题，但实际操作中，对零散地块进行收储、整备、统租的具体操作指引还未进一步明晰，容易造成小宗集体建设用地的空租、荒废的问题。
“强化区、镇一级的土地统筹，推动零散地块实现更高层次的统筹利用，支持不同权属主体、不同用地性质、不同用地功能的小、碎、散建设用地置换整合成片开发。”黄文昶建议，政府要加大统筹力度，支持和鼓励由经联社牵头、经济社抱团，或者镇属企业牵头、经联社抱团，或者区公资牵头、不同镇街的经联社抱团等多种模式，加强对零散地块的整合利用。
黄文昶还举例，九江镇河清社区一宗集体经营性建设用地，由两个经济社共四个零碎地块组成，面积85.68亩，经村民小组表决后由村集体委托九江镇土地整备中心进行整体出租38年。这就是经济社联合发展、经联社整合经济社抱团发展、区国资牵头不同镇街发展的典型例子。
黄文昶建议，针对东部、中部和西部镇街的用地实际，对因地理位置或其他原因确实无法整合、实现连片的零散地块，探索以一事一议的方式入市，设立零散地块利用门槛并实施负面清单管理，对符合多项腾退标准的零散建设用地，优先、重点实施腾退。
建议三：加速度
加快“三券”政策落地，推动集体土地腾退腾挪破局
南海区政协委员、政协大沥镇工委主任邝剑恒表示，南海在政策创新上面花了不少工夫，推出了以地券、房券、绿券“三券”为主体的配套政策体系，探索构建跨镇街的利益平衡机制，但是从目前的实施情况来看，大腾挪大归并的效果还未真正体现出来，特别是在推动集体土地腾退复垦复绿、实现土地集中归并方面。
南海区政协委员、政协大沥镇工委主任邝剑恒为全域土地综合整治建言
“一是全域土地综合整治工作试点方案未完全落地实施；二是“三券”政策落实中仍存在不少阻梗，比如在探索水利蓝线占用的建筑用地指标就近腾挪方面仍存在困难；三是财政投入压力较大，资金来源主要依靠财政，生态修复等难以产生直接收益，社会资本参与积极性不高且缺乏参与的具体路径。”邝剑恒提出自己所思所想的“三个存在问题”。
邝剑恒建议，加快政策落实，密切跟踪并及时解决“地券”“房券”“绿券”政策落实中出现的具体问题，对政策障碍问题，结合南海的实际大胆创新、先行先试。同时，南海要进一步探索联动改造、混合开发等模式，平衡土地改造收益，减少土地集中归并的阻力，提高土地权属人和市场主体权利参与改造和腾退的积极性。
拓宽融资渠道作为全域土地综合整治的“关键一环”，邝剑恒建议，探索通过设立专项资金、申请专项债等形成，加强资金保障，并鼓励和引导社会资本参与整治项目，建立多元化投入机制，解决资金紧张问题。
建议四：有必要
完善“容缺容错”机制，采取“先审后补”方式处理
南海区政协委员、北京市盈科（佛山）律师事务所股权高级合伙人沈庆，对全域土地综合整治有不同的看法。
南海区政协委员、北京市盈科（佛山）律师事务所股权高级合伙人沈庆为全域土地综合整治建言
“时间就是金钱，提高项目审批效率，才能增强用地保障能力。”沈庆举例表示，南海平谦智慧产业园项目就是通过模拟审批制度提前介入，实现了“拿地即开工”，从签约投资到项目建设仅用了3个月，这个成功的案例提醒我们，项目效率对于持续引进大项目非常重要。
沈庆直言，随着改革攻坚进入深水区，南海全域土地综合整治到了破旧立新、破立并举、协同推进的新阶段，亟待在政策措施和体制机制上进一步创新突破，提高审批效能，这对激发投资活力、提升土地利用效率尤其重要。
“涉及规划调整、土地腾挪，或者涉及较多跨部门事项以及历史遗留问题等，审批过程则格外漫长，有的时候两三年都搞不定，严重影响项目进度。”沈庆建议，政府部门向上级争取更多的政策支持，在提升审批效率上找到新的突破。
沈庆还建议，要完善容缺容错机制，切实推行“并联审批”“容缺预审”“上下联动审批”“集中审批”等，对项目行政审批过程中缺件、少件的情况予以酌情容错，采取“先审后补”方式处理，减少项目单位“跑审批”时间。
试点“镇域利益共同体”，实现共同富裕
对南海研究颇深的华南理工大学建筑学院教授袁奇峰，是南海区政协智库专家之一。他说，南海现在的土地空间格局是在改革开放早期，“村村点火、户户冒烟”“六个轮子一起转”发展方式的基础上形成的。
南海区政协智库专家、华南理工大学建筑学院教授袁奇峰为全域土地综合整治建言
“推进全域土地综合整治，核心是实现土地的大腾挪、大归并，重构城乡空间格局，必须紧紧围绕这个目标去推进。”袁奇峰以“里水新城”“广佛青创城”的建设为例指出，如果只是拆除旧厂房旧工业园，没有对整个区域进行谋划，那对整个空间格局的重塑来说，是难有大的改变的。
袁奇峰直言，全域土地综合整治的利益格局太复杂，如何创新利益平衡机制，其实就是在公平上下功夫，目的就是“共同富裕”。他建议，全域土地综合整治可探索镇一级设立城乡发展基金，大胆试点“镇域利益共同体”，构建城乡利益共享的土地增值收益分配机制，把集体土地增值收益进行二次分配，实现镇域共同富裕。
作为国土空间规划专家，广州市城市规划勘测设计研究院副总规划师、规划研究中心主任王建军也是南海区政协智库专家之一。他认为，南海正在推动全域土地综合整治，其中“综”比“治”更重要，要综合施策，真正把建设用地、生态用地、农耕地之间的关系进行优化，从土地指标、容积率指标、人才、资金各方面把生态空间创造出来。
南海区政协智库专家、广州市城市规划勘测设计研究院副总规划师王建军为全域土地综合整治建言
王建军谈到，改革开放以来，南海在土地改革方面一直走在前列，探索出了很多创新性的经验。此次推动全域土地综合整治，也是在原有基础上融合创新，通过不断完善集体土地整备制度、混合开发等系列举措，将原本零散破碎的土地腾挪组合成片的新做法，实现从“量变”到“质变”的提升，有效破解了城乡融合发展中“土地碎片化利用”难题。
“推动全域土地综合整治，最终目的是实现传统产业转型升级，重塑城市产业结构。”王建军建议，南海要引进新兴产业，提高土地利用效率。
推动“集转国”改变土地利用性质
统筹推进全域土地综合整治是南海推进广东省城乡融合发展改革创新实验区建设的战略支点。副区长黄智斌表示，南海推动全域土地综合整治，必须要整体设计、多措并举，要做到“四个突出”，突出利益平衡，用好用活“三券”制度；突出集约连片，拓展现代产业空间；突出农地提质，打造现代农业高地；突出绿色生态，推进空间精细修复。
南海区副区长、党组成员黄智斌发言
事实上，推动全域土地综合整治，是为了解决土地碎片化问题，佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海提出，推动全域土地大腾挪大整治包括三方面工作，一是做好规划引领，国土空间规划一张蓝图绘到底；二是改变土地发展路径，引导项目通过“集转国”、集体土地流转方式改变土地性质，推动项目用地连片征收后统筹利用；三是建立利益平衡机制，建设用地反哺农业用地的机制,平衡村集体、村民、政府以及区域未来发展之间的利益关系,提高村民参与的积极性。
佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海发言。
区政数局局长劳剑锋接介绍，近两年，南海区围绕全域土地综合整治的中心工作，推出了多项创新性的审批政策，推动重大项目快审批快落地。
南海区政数局局长劳剑锋发言。
区委办、区府办副主任，区整治办副主任周炎坤谈到，省、市对南海全域土地综合整治试点工作高度重视，区建立党委、政府高位推动的组织领导机制。他透露，接下来区整治办将牵头会同区有关部门，检视区现行政策体系，梳理全域项目相关政策难点、堵点，统筹指导区有关部门针对性出台一系列短平快政策。
文/珠江时报全媒体记者 戴欢婷 黄婷 通讯员 麦盛彬
图/珠江时报全媒体记者 刘贝娜