结对协作，如何横向激活城市潜能
撰稿：田思谦、龚瑜（佛山传媒城市智库）
建立健全南海结对三水、顺德结对高明紧密协作机制，东、西、南、北、中互动发展，市委第十三次党代会的这一新战略、新举措，受到社会各界的高度关注。消息一公布，在佛山+APP平台上，《定了!南海+三水，顺德+高明》融创产品的热度就牢牢占据前列。
结对与协作，不仅是区域之间更紧密联动和协作，更是发展层次、产业空间的重构，是城市一盘棋发展的最新呈现。未来五年，这座城市必将以贯彻新发展理念的生动“佛山实践”，实现协调发展向高质量快速跃升，贡献城乡区域协同发展领头羊的经验。
从城市组团发展到城乡协同发展
身处改革开放前沿的佛山，敢闯敢试，五个轮子一起转，创造了城市发展的奇迹，跻身万亿俱乐部，更站上高质量发展的前沿。
奋力争当地级市高质量发展领头羊，成为全市上下的最广共识、最重任务、最急议程。新的赶考之路，必然要求全市一盘棋，重构优化城市发展格局和空间。
正如党代会报告所指出，协调是发展的内生特点。佛山在许多方面都是“一条腿长、一条腿短”，经济总量上的大区、小区对比落差大，工业不连片、产业不成带，产业结构偏重传统，不平衡不充分的矛盾仍比较突出。
有数据表明，2016年，南海GDP约为三水的2.23倍，2020年拉大到2.54倍。2020年三水的GDP 仅为南海的四成左右。
顺德与高明的地区生产总值差距也在拉大，2016年，两者相差约3.69倍，2020年约为4.16倍。
2016年，高明和三水两区GDP加起来约占佛山全市的21%，2020年约占19%。
不难理解，党代会报告为何鲜明强调，佛山不平衡不充分的矛盾仍然比较突出，并把城乡区域协同、产业结构协同、政企联动协同作为协调发展向高质量快速跃升的三大战略举措。其中，城乡区域协同发展这一条更是排在首位。
事实上，从有界到破界，实现城乡区域协同，佛山一直在努力。市第十二次党代会曾指出，“强化市级在重大发展规划、重大基础设施建设、重大生产力布局、重点领域和关键环节改革等方面的统筹力度，推动产业资源、基础设施适度向高明区、三水区倾斜，……提升佛山整体竞争力”。
然而，也要看到，从“散装佛山”到“集装佛山”的征程中并非一片坦途。有观察人士就认为，佛山各区都有自己的特色产业集群，都在发展自己的中心城区，始终没有走出“行政区”掣肘。并建言，应注意大胆破除发展惯性和路径依赖。
因此，在一定意义上说，此次党代会提出的结对协作不仅是区域间的发展帮扶，更是在全市一盘棋统筹下，以更高起点、更深层次、更大平台整合优势资源、结对共建，以城乡区域协同发展成果，构建佛山高质量发展的东、西、南、北、中支撑。
突破五区界限，在构建现代产业体系蓝图部分体现最明显。报告指出要重构优化产业空间发展格局。强化产业空间规划，引导产业聚集发展，形成“中部强核、东西两带、南北两圈”的高效联动产业格局。
从城市组团发展到城乡协同发展，这是一次重大的转变，对于佛山而言，也需要一次这样彻底的转变。对此，全市充满期待，而五区也从党代会报告中找到未来行动方向。
禅城表态，蓝图已绘定，就等待干部来干，干就要干成，干一件要成一件。必须要落实市委市政府的工作要求，在全市一盘棋的情况下，体现禅城的责任和担当。
南海指出，在共建南三产业园的基础上进一步提升建设佛北战新产业园，接下来南海会主动与三水做好沟通对接，发挥各自优势，特别是在产业合作方面，加大工作力度，促进共同发展。
顺德坦言，全区上下都有危机感和紧迫感。顺德多年来保持了中国百强区第一名的成绩，要百尺竿头更进一步确实很难。但更要按党代会的要求谋篇布局，埋头苦干，当好百强区的领头羊。
高明的计划是，围绕珠三角枢纽（广州新）机场，谋划临空产业经济区，建设成为承接佛山现代先进制造业的平台和基地，以此实现党代会所提出的向西发展复合型经济的目标。
三水则认为，虽然自身经济体量与顺德、南海、禅城相比有一定的差距，但优势在于较低的开发强度，巨大的产业载体空间。在产业载体方面，三水能为有增资扩产或异地安置需求的南海企业提供空间，而南海可以利用腾出来的空间做商贸服务等其他规划。未来，可以以“南海孵化、三水产业化”的模式，让这些项目在佛高区云东海生物港进行产业化落地，双方在产值、税收等方面共享成果。
这些新思路、新战法，无疑为未来五年实施新战略，打造新佛山，提供了扎实的底盘和充沛的想象空间。
拧一股绳、下一盘棋，
看这些城市怎么做
在拧成一股绳、形成一盘棋方面，国内各地有不少做法和经验，值得参考。
1）统筹协作模式
模式一：打破两区行政界限
山东省淄博市制订了首个统筹规划方案《淄川博山统筹发展规划（2018-2021年）》，明确淄川、博山两区融合发展，打破行政区域界限，整合资源，串珠成链。
统筹内容包括，建设旅游区、工业园，建设高速出入口和高铁站，河流综合治理，两区统一供热、供电、排水等诸多方面，目标是在基础设施建设、城乡产业结构、交通道路规划、文旅总体空间等领域形成融合发展。
模式二：市域内多区协同
虹桥商务区作为上海推进长三角高质量一体化发展的重点区域，地跨4个行政区，其开发建设具有跨区域、多主体特征。
为了提升统筹力度，相关部门制订了若干措施，包括统筹推进整体规划，着力提升养老、托幼、文化、医疗、体育等社区公共服务，合理配置住宅和公共设施，推动产城融合发展；完善运行机制，围绕促进招商引资、优化营商环境、提升产业能级等重大问题，建立专门化、专业化的协调平台和运行机制，明确议事规则，打通执行链条，提高运转效率。
模式三：市内外一体统筹
上海提出启动“五个新城”高水平规划建设，作为全面建成“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的重要支撑。
其中，青浦区作为上海对外服务门户、长三角一体化的节点城市，将依托数字信息产业集聚优势，沿G50（沪渝）高速打造一条万亿级的“长三角数字干线”。
在与上海其他行政区、长三角地区协作方面，重点开展几项工作，一是向东加强与浦东新区、特别是张江科技城的联动。二是向西加强与长三角沿线城市的对接。三是向中间加强虹桥国际开放枢纽、青浦新城和一体化示范区的串联。
2）城市案例解析
成都：站位高、机制体制创新
作为中国最早实践统筹城乡改革的地区之一，成都获批在“重点领域和关键环节”先行先试，为解决中国城乡二元结构这个制度性难题探路。2014 年，国家发展改革委备选推广的47条试验区成熟经验，成都贡献了9条。
►规划站位高，重视全市一盘棋。
编制新一轮城市总体规划（2016-2030 年），按照城乡一体化的要求，加快城乡规划编制工作，实现土地利用、城市建设、村镇（村庄）建设等规划衔接配套，谋划“全域成都发展格局”，一张蓝图干到底。
►交通先行，构建立体交通体系。
一是构建大通路格局。二是以轨道交通引领城市发展格局，加快实现地铁“650+”目标（运营 500 公里，在建 150 公里以上）。三是推行小街区规制。重点是实施中心城区“3900+”路网体系规划。
成都中心城区“3900+”路网体系规划（来源：成都市规划设计研究院）
►机制体制创新，强化全市统筹能力。
成都积极推进中心城区（包括 11 个市辖区和成都高新区、成都天府新区）城市建设管理体制机制的调整优化工作，强化市级建设行政主管部门统筹协调的功能定位，促进建设资源要素在全市范围内优化配置。
同时，实施中心城区建设标准、建设计划、公建配套项目、市政基础设施建设、信息管理平台一体化，构建中心城区“一体化建设管理”的格局。
北京：全方位结对协作
北京市委、市政府出台《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》，明确建立完善各区结对协作机制。如通过建立跨区横向转移支付制度，结对区通过直接给予财政资金等多种形式，带动生态涵养区经济社会发展。
►成立产业发展扶持专项资金
西城区与门头沟区成立产业发展扶持专项资金，西城区一次性出资4亿元，门头沟每年出资1亿元（年限为2019-2022），成立产业发展扶持专项资金，助推门头沟科技型企业发展。
充分发挥中关村门头沟园的产业承接和政策集成优势，引导西城区属优质国有企业，通过政府引导、市场运作的模式，助力门头沟产业发展。
►共同打造旅游服务平台
通过信息发布、活动宣传和新媒体推广等手段开拓旅游市场，推介两区的旅游资源。
►公共服务和基础设施领域
发挥西城区医疗卫生资源优势，在诊疗技术、人才培养、继续教育、中医药文化建设等方面开展合作；在教育领域，发挥西城区教育资源优势，加强双方优质学校合作等。
►劳务合作领域
两区共同做好农村劳动力尤其是低收入户劳动力职业技术培训，推进农村富余劳动力全区域转移就业。指导职介机构通过召开招聘洽谈会等方式，开展地区间劳务输出输入服务。
►干部人才培养领域
两区建立任职、挂职干部交流机制，发挥西城区人才资源优势，助力门头沟区加强高精尖产业高级管理、农村基层干部和专业实用人才培养，两区选派科技、金融、文化旅游、文物保护、教育、医疗等方面工作的人才进行交流。
专家建言：
以营商环境一体化推动区域一体化发展
“这是佛山在新发展阶段实现高质量发展的新举措。”中山大学区域开放与合作研究院院长毛艳华表示，佛山通过城乡区域协同实现区域一体化发展，重要抓手是推动营商环境的一体化，通过跨区营商规则的对接，推动市场一体化、促进要素便捷流通。
区域一体化是很多地区都面临的发展痛点和难点问题。我国改革开放初期，城市“诸侯经济”在招商引资方面发挥了一定作用，但如今已经不能适应高水平开放、更高端要素聚集的要求。因此，城市高质量发展已经到了从招商环境为导向到营商环境建设为导向转变的阶段。
要打破行政区经济的藩篱，实现高质量的一体化发展，离不开高水平营商环境的构建。在营商环境对标、标准规则互认、市场监管协同、信用治理协作、监管执法联动、市场信息互通等改革深层次领域共推市场一体化，进一步破除区域分割和地方保护，推动建设统一开放、竞争有序的市场体系，促进创新资源与创新要素便捷流动。
毛艳华指出，佛山应以“联通港澳、对接全球”为目标，在大湾区框架下推动佛山各区一体化发展。各区要朝着这个共同目标，在营商环境、产业布局、市场体系建设、公共服务体系等方面进行协同合作。佛山可以学习借鉴横琴、前海两个合作区在建设高标准市场、高水平开放、以及体制机制创新方面的经验。
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