地方立法五周年：佛山立法质量数量位居全省前列
法律是治国之重器，良法是善治之前提。
五年前的今天，佛山孜孜以求追梦12载终获地方立法权。
五年后的今天，佛山围绕市域社会治理充分利用立法权，制定地方性法规7部、地方政府规章11部。在广东省获得地方立法权的17个城市中，法规立法数量排名第一，规章立法数量排名第二，立法数量和质量均得到省人大常委会和省司法厅的充分肯定。
从2015年率全省之先在新获得地方立法权城市中制定首部地方性法规至今，在地方立法懵懂、探索、成熟中，佛山市人大及其常委会紧握制定地方性法规的神圣权力，围绕中心、服务大局，依法履职，推动佛山地方立法从无到有、从起步探索到发展提高，立法工作日趋规范，立法质量逐步提高。
“以法治引领改革开放再出发，以法治护航民营经济做优做大做强，以法治营造国际一流营商环境，以法治推进基层社会治理现代化。”市委书记、市人大常委会主任鲁毅强调，佛山要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快推进法治佛山建设进程，奋力开创新时代佛山改革发展新局面，让法治光芒照亮新时代佛山高质量发展之路。
五年追梦
启动经济社会持续发展的“法治引擎”
回首五年的发展轨迹，佛山地方立法在实践中探索、在探索中创新、在创新中发展，始终与改革开放相伴，与经济发展、社会转型同行，彰显佛山特色，充分发挥地方立法“试验田”作用，为国家立法贡献了佛山智慧。
佛山是一座制造业名城，一座国家历史文化名城，还是一座全国文明城市。伴随着经济社会的长期快速发展，经济总量大、城市化水平高，规模庞大的流动人口已成为佛山的重要组成部分，社会建设、城市管理的难题越来越多。国家和省制定的一般性法律法规有些不能满足发展需求，迫切需要制定符合佛山实际的地方性法规。
佛山市委、市人大常委会、市政府高度重视地方立法权申请工作，早在2003年就启动“较大的市”立法权申请工作。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议决定对立法法作出修改，地方立法权除省、自治区、直辖市以外，由“较大的市”扩大至所有设区的市(自治州)。至此，全国所有设区的市(自治州)在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面都被赋予立法权限。当年5月28日，佛山成为广东省新获得地方立法权的9个地级市之一。
自获地方立法权以来，佛山把立法工作放在全市工作大局中去审视和部署，坚持把立法工作放在改革发展的全局中去谋划，努力为全市经济社会改革发展提供有效制度供给。在市委的正确领导下，市人大、市政府相关部门齐心协力、精诚合作，聚焦中心工作、聚焦群众关切，精心挑选与经济社会发展同频共振的立法项目，充分发挥立法的引领和推动作用。
佛山是岭南文化发源地之一，历史文化资源丰富，2015年前后，划定历史文化街区20个，确定历史建筑175个。然而随着城市的快速扩张，历史文化街区和历史建筑保护与城市建设之间的矛盾日益凸显。尤其是尚未达到文物级别，但已经成为城市风貌重要组成部分的历史文化街区和优秀历史建筑缺乏保护。甚至出现个别优秀建筑被拆除的情况，引起社会各界关注和担忧。
佛山首部地方立法即关注这批古建筑。2016年1月21日，《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》获省十二届人大常委会第二十三次会议批准。其中的名录管理制度、预先保护制度以及补助机制等，以立法的方式巩固了佛山城市文化的根基与灵魂。
作为较早发展起来的地区，佛山存在着城市建设的“通病”，即建设进程中存在“重地上、轻地下”的情况，排水设施建设管理严重滞后，这不仅导致暴雨时期容易诱发内涝灾害，也对我市开展水环境整治造成深刻影响。为了响应佛山提升城市生态环境、打赢碧水攻坚战的现实需求，2019年，佛山推动《佛山市排水管理条例》立法，不仅打破了镇街规划格局，将排水规划提级到市、区统筹，为避免污水直排，还对建设用地提出配套排水设施要求，提出阳台(露台)排水要接入污水管网，推进雨污分流等创新举措，让城市更加“眉清目秀”。
立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀。目前佛山犬只高达29.6万只，数量庞大，纠纷频发。2018年，佛山犬伤暴露总数超过96163起，比2015年的48309起翻了1倍。面对不文明养犬这道当今社会治理的难题，经过两年立法探索，《佛山市养犬管理条例》于3月31日获得通过，涉及理顺政府部门及相关单位职责、创设养犬备案制度、制定养犬人行为规范、建设犬只留检场所、规范犬只经营活动等亮点，让在佛山养狗不能再“任性”。
立法中，市人大常委会极其重视立法各项规章制度的建立工作，按照《佛山市制定地方性法规条例》的规定，充分结合立法工作流程和立法项目管理需要，力求实现立法全流程制度化规范。据统计，截至今年，市人大常委会共颁布实施有关立法管理制度12项，涵盖立项、论证、评估、审议、清理、立法联系点管理、立法基地管理、项目库管理等立法领域。
问法于民
“开门立法”推动科学民主依法立法
党的十九大报告提出：推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。五年来，佛山市人大及其常委会多措并举打出“组合拳”，推动科学民主依法立法。
立法之“立”，难在“创立”。
佛山从获得地方立法权起从未“闭门造车”，“开门立法”是工作创新的重要法宝。
从征集立法意见开始，佛山便积极推动“开门立法”，拓宽公众有序参与渠道。每年，佛山市人大常委会均公开征集次年的立法工作计划建议项目，听取各区政府、市有关单位、地方立法研究评估与咨询服务基地、政府立法咨询专家以及社会公众的建议意见。仅2018年度立法建议项目，通过积极与媒体、第三方机构开展合作，以街头访谈、网络问卷调查、政民互动平台热线向市民征集立法建议，在短短一个月内就收集到1450条具体建议、政府部门建议项目15个、人大代表建议项目6个、政协委员建议项目3个。
为广泛听取基层声音，市人大常委会还在全市设置10个基层立法联系点，包括五区人大常委会法制工委和禅城区祖庙街道北江社区居委会、南海区西樵镇松塘村、顺德区环境科学学会、高明区荷城街道办、佛山市律师协会三水区工作委员会。“通过基层立法联系点，我们能准确掌握第一手材料，市民群众也可以通过联系点提出意见建议，有利于在法规审议修改过程中更准确地‘抓住问题’，更准确地‘找到措施’。”市人大常委会法制工委主任蒋万伦说。
与此同时，市人大常委会注重发挥立法专家、地方立法研究基地的智力支撑和桥梁纽带作用，提高法规质量。从2015年建立立法专家顾问咨询组，目前，佛山科学技术学院、佛山市委党校、佛山市城市规划设计研究院、佛山市律师协会等4个单位还成为佛山市人大常委会合作立法基地，专家涵盖法律、城建交通、环保、教科文卫等多个领域。
作为佛山市政府立法咨询专家成员之一，广东通法正承律师事务所主任、佛山市律师协会会长钟坚参与多部法规规章的立法工作。“大到一条法律条文，小到一个标点符号，大家都要议一议、争一争，讨论许久方罢休。”钟坚说，“对于每条法律条文，我都认真阅读思考，提过无数次意见建议，目的就是确保条文质量。”
以正在审议的《佛山市住宅物业管理条例》为例，为推动条例审议修改，市人大常委会不仅充分运用报纸、电台、网络媒体平台扩大宣传广度，委托全市基层立法联系点征求基层组织和群众的意见建议，同时前往基层立法联系点实地调研座谈，到各区召开镇（街）专项调研论证会，邀请全市法院系统物业管理方面的审判人员进行座谈。考虑到物业管理牵涉面广，市人大常委会还委托佛山市社情民意调查中心，对我市物业管理情况开展立法调研，并向市中级法院、市政务数据局、市司法局、市住房和城乡建设局等单位和部门了解我市涉及物业管理的涉案涉诉和投诉大数据。据统计，市人大常委会法制工作委员会共召开座谈会73场，参加座谈人员817人次，收到立法问卷有效样本1100份。收集到人大代表意见建议107条，立法基地建议203条，立法咨询专家意见23条，收到群众来信来函反馈意见147份。
“我们明确建立法规意见反馈机制，对每一条法规建议项目和法规审议修改建议，都以一定方式进行反馈。”蒋万伦说，经过多年探索，广大群众与立法工作的联系更为密切，立法工作得到极高的社会参与度评价。佛山市法制局2017年委托的第三方调查显示，45.17%的受访者表示有参与过立法经历，76.87%的受访者知道公众可以参与立法，为立法草案提出过意见建议；受访者参与立法意愿更高达81.33%。
匠心立法
锲而不舍精益求精贯穿立法全过程
一部部“量身定制”的法规规章背后，是佛山市人大及其常委会将工匠精神融入立法工作方方面面，力求在立法工作中充分实现“锲而不舍、精益求精、勇于创新、追求卓越”。
立法不是一蹴而就的，要求每个立法人必须保持一颗“匠心”。五年来，佛山市人大及其常委会充分发挥人大在立法中的主导作用。一方面，坚持提早介入。市人大常委会按期制定并公布当届人大常委会立法规划、年度立法计划，并根据有关规定定期公布“市人大常委会法规项目库”。市人大常委会有关工作机构在年度立法计划公布执行时，就积极与政府起草部门建立联络机制，对起草中的重大问题进行协调和指导，增强立法前瞻性和主动性，减少或杜绝法规草案的盲目性。市人大常委会法工委还建立法规进度情况汇报机制，将法规项目库各个项目的起草推进情况纳入到市绩效考核评比中，避免出现“正式项目推着干，预备项目等着看，在库项目没人管”。
另一方面，佛山市人大及其常委会通过落实省委深化“大学习、深调研、真落实”工作的要求，把精益求精的“工匠精神”贯穿在立法工作全过程。
——以大学习，全面掌握立法领域内容。
为保证对有关立法领域法律法规、规章和规范性文件的全面掌握，佛山市人大及其常委会要求相关部门在全面掌握涉及领域的全部法律、法规和规章的基础上，广泛开展内部学习、组织起草单位座谈、邀请立法咨询专家讲座等，为法规草案审议修改打下良好理论基础。
——以深调研，深入掌握立法关键点。
为保证立法以问题为导向，近年来，佛山市人大及其常委会以深调研为契机，着力扩大立法调研工作的广度和深度，依托代表联络站、基层立法联系点，充分听取各方声音。确保对我市相关立法领域的实际情况全面掌握，确保对市民群众关心的难点热点问题全面了解，确保对需要立法解决的重点问题深入分析，确保全面、准确、客观地掌握立法方向。
——以真落实，完善法规行为规制。
为提高立法的精细化和可操作性，佛山市人大及其常委会坚持强化行为规制的执行性。在《佛山市扬尘污染防治条例》起草审议过程中，市人大常委会城建工委、法制工委在充分调研的基础上，根据工程施工特点，有针对性提出具体细化的扬尘污染防治措施，既便于行政相对人及时落实扬尘污染防治举措，也便于群众进行监督，更利于一线执法人员开展巡查。
值得注意的是，法规颁布不是“句号”，而是“逗号”。为保证地方性法规颁布后顺利实施，市人大常委会有关工作机构严格按照《佛山市制定地方性法规条例》的规定，在法规颁布实施满一年后，按时组织开展专项法规的执法检查工作。截至目前，已经对《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》等多部法规完成了执法检查工作，有力地促进地方性法规的落实。
在《佛山市治理货物运输车辆超限超载条例》执法检查中，检查组发现有关部门未能够按照条例的规定完成在全市范围内开展治超网络规划编制，全市治超非现场执法点的建设也滞后。据此，市人大常委会责成市人民政府组织相关部门及时启动规划编制和执法点建设工作，确保条例为保护我市公路路产路权，维护运输市场良性有序发展提供助力。
忆往昔激情澎湃，展未来任重道远。
市人大常委会副主任叶良表示，接下来，在新的时期，面对新的形势和任务，佛山市人大及其常委会将在市委领导下，继续坚持立足佛山本地实际，坚持问题导向，对照《粤港澳大湾区发展规划纲要》，紧紧围绕市委中心工作，努力加强自身建设，依法履行职责，继续完善地方立法工作机制，以提高地方立法质量为中心，继续推进科学立法、民主立法、依法立法，为我市立法工作贡献力量。
佛山地方立法五周年制定的地方性法规一览
佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例
佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例
佛山市制定地方性法规条例
佛山市治理货物运输车辆超限超载条例
佛山市扬尘污染防治条例
佛山市排水管理条例
佛山市养犬管理条例
文/佛山日报记者黄碧云 通讯员陈飞鹤