地方立法：精酿“佛山味道”
地方立法是完善新时代中国特色社会主义法律体系、实现全面依法治国的重要组成部分。以高质量立法有力推动宪法法律贯彻实施，推动地方经济社会发展是地方立法的使命。自2015年取得地方立法权以来，佛山已经制定了六部地方性法规，立法数量走在全省前列。地方立法的生命力在于突出地方特色，助力地方高质量发展，如何体现“特色”，是地方立法中必须面对的重大课题。本期圆桌论坛分享了我市多名专家学者对佛山地方立法的思考和建议。
着力四个坚持推进地方立法高质量发展
蒋万伦，佛山市人大法工委主任。
推进地方立法高质量发展，要坚持党的领导，服务中心工作，始终保持正确的政治方向，坚持以人民为中心的立法理念，坚持特色立法，坚持提升立法能力，不断夯实立法工作基础。
我市自2015年获得设区的市立法权以来，市人大及其常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，坚定不移地将党的领导贯穿到立法工作的全过程和各方面，紧紧围绕市委的决策部署和工作要求，努力克服立法经验不足等困难，在省人大常委会的悉心指导和各区、镇人大的支持下，积极发挥人大在立法工作中的主导作用，及时有序推进我市地方立法工作，地方性法规的立法数量和质量在我省新获立法权的城市中居于前列，着力为我市推进粤港澳大湾区建设、加快高质量发展营造良好的法治环境。
第一，坚持党的领导，服务中心工作，始终保持正确的政治方向。坚持党对立法工作的领导，是设区的市地方性法规的生命线，必须贯穿立法的全过程和各方面。自获得立法权以来，市人大常委会党组严格按照市委加强党领导立法工作实施意见的各项要求，及时将立法规划、年度立法工作计划、法规审议情况等重大立法事项提请市委审核；在立法项目安排时充分围绕市委中心工作部署，全力打造“党委领导立法、人大主导立法，发挥人大代表主体和政府主力军作用”的立法格局，着力通过立法手段推动我市环境质量提升、城市面貌提升、文化传承延续，“强化环境整治、理顺城市秩序、延续岭南文化”的地方性法规体系逐步建立，全力推动佛山建设宜居宜业宜游的大湾区西部枢纽城市的目标。
第二，坚持以人民为中心的立法理念，不断完善科学立法、民主立法的体制机制。人大立法工作是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的生动实践。市人大及其常委会在地方立法中始终坚持以人民为中心的理念，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，不断完善民主立法的体制机制，在反映民意、集中民智、凝聚民心方面进行了积极的探索。一是坚持立法公开，保障公众的知情权。二是发挥代表主体作用，拓宽代表参与立法渠道。三是不断拓展立法工作体系。探索借智借力的方式方法，拓宽公众有序参与立法途径，现已构建了4个地方立法研究评估与咨询服务基地、15个基层立法联系点和28个立法咨询专家构成的立法工作体系，更加便捷充分地听取基层群众、基层工作者等的意见建议。
第三，坚持特色立法，确保法规的“佛山味道”。佛山作为制造业大市，坚持“以工匠精神构建佛山城市新价值”。市人大及其常委会将工匠精神融入立法工作，力求在立法工作中充分实现“锲而不舍、精益求精、勇于创新、追求卓越”，坚持“法规选题小切口，制度创设大纵深”来开展设区的市立法工作，精酿“佛山味道”。一是选题小切口，突出地方立法特色。二是内容大纵深，强化法规可操作性。三是运用科技手段，提升行政管理效率。
第四，坚持提升立法能力，不断夯实立法工作基础。立法能力是保证立法质量的基础。市人大及其常委会不断采取措施，完善机构队伍，加强人员培训，健全工作制度机制，提升人员素质能力水平，为高质量立法提供立法能力保障。不断加强立法工作队伍建设，深入开展立法工作培训，健全立法工作制度，完善立法工作机制。（蒋万伦）
立法创新，如何精准发力？
吴义茂，佛山市委党校法学教研部主任、教授。
目前实践中一种较为流行的立法论证逻辑是：因为某一领域问题很多，所以需要立法解决。个人认为，“有问题，便立法”的思维方式有简单化之嫌。
习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。目前，佛山已经制定了六部地方性法规，立法数量走在全省前列。良法是善治的前提，佛山高质量的发展需要有高质量的佛山地方立法，进一步提升佛山地方立法质量对于建设更高品质的法治佛山甚为关键。准确把握佛山地方立法的定位，做到立法的精准发力，是提升立法质量首先需要解决的问题。
对于社会问题的解决，动辄诉诸立法的“立法万能”思维值得商榷，立法不应该是解决社会问题的优先手段。目前实践中一种较为流行的立法论证逻辑是：因为某一领域问题很多，所以需要立法解决。个人认为，“有问题，便立法”的思维方式有简单化之嫌。有问题固然要解决，但解决之前我们需要分析问题的症结和原因所在，以“对症下药”。如果对于相关问题，现行法已有规范，解决的思路便是循创新执法方式、加大执法力度去解决。如果对于相关问题，上位法有规定，但比较原则，需要进一步增强其可操作性，这种“细化”的任务交由规范性文件较为妥当。如果相关问题通过加大执法力度、“细化”上位法等手段难以解决，需要通过创设新的权利义务时，此时立法便责无旁贷。
地方立法遵循的原则是“不抵触”而非“有根据”，这就决定了立法对于解决社会问题手段的创新性。实践中“无上位法根据不敢立法”的“立法保守”做法，实则是对立法功能的极大误解，极大地影响了立法功能的有效发挥。
佛山地方立法属于设区的市的地方立法，对于设区的市立法规范的有关事项，上位法包括法律、行政法规、省级地方性法规往往对其设有规范，佛山地方立法的任务主要应该是“查漏补缺”。地方立法的体系化和汇编化，可以使得地方立法“看上去很美”，也便于法规的适用，免去了查阅上位法的繁琐。但由此带来的问题是条文太多，动辄一百多条的条文使得立法的焦点问题以及需要解决的核心问题模糊化，影响立法的精准发力。提高立法质量，有赖于立法的公众参与和法规的精细化审议。目前佛山地方立法的每一稿都在政府网站上进行公开，但公众反应寥寥。原因何在？条文太长，核心问题和焦点问题不突出，公众难以有时间和耐性去通读立法全文再有针对性地提出意见。同理，立法人员由于时间精力问题也难以聚焦核心问题和焦点问题进行精细化的调研和讨论。好钢用在刀刃上，立法更聚焦，参与更有效，审议才能更高质量。（吴义茂）
走佛山特色、专业优先、质量优先的立法之路
邹鹏，佛山市城市规划设计研究院院长助理。
特色是衡量地方性法规质量高低的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石。地方立法的亮点在于突出地方特色。
地方立法是完善新时代中国特色社会主义法律体系、实现全面依法治国的重要组成部分。佛山的地方立法走在全省前列，但在特色、专业、质量等方面还有进一步提升的空间。
首先，要走佛山特色的立法之路。特色是衡量地方性法规质量高低的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石。地方立法的亮点在于突出地方特色。但是，在地方立法实践中如何体现“特色”，是立法者必须面对和破解的重大命题。
如何体现地方立法中的佛山特色，可以从以下几个方面去着手：第一，佛山作为制造业大市，立法应该把握制造业城市的特点，如水污染、大气污染、固体废物污染，车辆超载、物流规范等角度有针对性地出台地方性法规。第二，佛山作为岭南水乡特色城市，立法可以以水质优先的原则，以改善水环境为导向立法。第三，佛山的人口将超千万，未来要以佛山作为人口超千万人规模城市管理问题为导向，考虑在城市交通管理、建设、人居管理等方面立法。
其次，要走专业优先的立法之路。《立法法》确定的设区的市地方立法权限范畴，多数项目内容都比较专业。目前，我市立法前期工作主要是以政府部门参与立法为导向，由于受到经费限制、工作面局限，部门重视程度等原因，立法前端工作质量参差不齐。由于政府部门基于职能需要，在地方立法工作中更看重管理，而忽视技术与专业，导致立法项目提交到人大后，人大仍需就专业问题专门讨论。人大作为法规的规范性审查部门，主要职能以规范法规条例的合法、合规性为主，对于专业性问题，在政府起草时理应得到解决，而不应当交由人大解决。
最后，要走质量优先的立法之路。立法质量是地方性法规的生命线，直接关系到地方性法规的实施效果。要进一步提升佛山地方立法的质量，需要做到“一增一减二多”。“一增”，就是要增强以中心问题立法，突出立法动机，提出需要解决的核心问题。“一减”，是指减少法规条文，尽量少复制上位法，突出特色法条。“二多”，即多沟通，多思考。表现为立法过程多沟通。比如增强与立法基地的沟通，充分发挥立法基地的智库优势、人才优势；增强公众参与立法，将法规条例征询市民意见，以图文并茂等易于被公众接受的形式做好宣传工作，便于市民提出意见。此外，立法过程多思考。以一部法规带动多部法规，形成对一方面问题的法规闭合，彻底解决对城市在一个方面的管理问题。如今年出台的《佛山市排水管理条例》，很好地解决了城市污水收集和输送问题，但是对于河涌综合整治的全面覆盖，涉及的河涌分级管理、排水大户与污水管网、河涌周边的控制、水面保洁等方面也需要出台相关法规条例，形成对我市水环境综合整治法规的全覆盖。（邹鹏）
地方立法的困惑与思考
刘小勇，佛山科学技术学院法学院副院长、教授。
是否需要立法并不单单是一个专业问题，也需要从社会的角度来看需不需要立法。
首先谈谈法学学者参与地方立法的角色问题。在地方立法的过程中，人大及其常委会、司法部门等立法者或者立法参与者，其本身就具有较为深厚的法学理论素养，同时，又具有丰富的实践经验，是保障地方立法质量的中坚力量。但是，地方立法并不仅仅是法律问题，更多的是专业技术问题。因此，有立法者的法律专业素养和专业技术人才的专业知识，地方性法规的质量就有保障。
作为法学学者，如何参与地方立法？个人认为，还是要发挥自己的法学理论优势，从法学语言、逻辑、体系、条文等方面提出自己的意见，为地方法治建设贡献力量。
其次，想谈谈地方立法立项的标准问题。一个立法项目能否进入到立法程序，涉及地方立法的立项标准。理论上，有观点认为以是否限制权利、增加义务为标准来判断是否立项。但是，此标准对于一般人来说并不容易理解。通俗地讲，就是如果有必要新设罚款或行政许可，就可以通过地方性法规予以设置；如果没有必要，可以制定政府规章，政府规章在管理体制的梳理方面也同样有用。实践中，我们采用的也是这个标准。但是，新设罚款、新设行政许可是否有必要争议较大，除了从理论上去判断外，还要考虑项目提出者或者论证者的个人动机。
当然，是否需要立法并不单单是一个专业问题，也需要从社会的角度来看需不需要立法。以《佛山市排水管理条例》为例，暴雨导致积水，进而漏电致人员伤亡的社会现实，推动了条例的出台。
目前，有观点认为，地方立法的篇幅太长，没有必要大而全，而应该小而精，查漏补缺。确实，地方立法不能照抄上位法，必须有自己的特色，解决特定问题。因此，理论上讲，其篇幅不一定长，体系也可不一定完整。但是，作为地方性法规的起草者，基于审议现实的考量往往有写完整的动机。这个问题在实际中很难协调。
最后，想谈谈地方立法的调研方法问题。立法应该科学、民主。立法中的调研是科学立法、民主立法的重要环节。但是，实践中存在调研方法的问题。法学从学科专业角度看，研究更多的是书面上的理论，实践调研不多，且没有统一的调研方法体系，通常采用的是座谈、调查问卷等形式。在有些人看来，法学学科的调研方式方法并不深入和扎实。立法的调研到底应该怎么做？个人觉得经济管理方面的数据分析、实证分析、假设、建立数学模型等研究方法值得借鉴。（刘小勇）
主持人丨刘蓉