回眸2018年全国人大常委会备案审查工作精彩瞬间 收到1229件审查建议 公开多起典型案例
法制日报记者 朱宁宁
继2017年12月全国人大常委会首次听取全国人大常委会法工委关于备案审查工作情况的报告后，备案审查工作情况的报告再次公开亮相。12月24日，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀向十三届全国人大常委会第七次会议报告2018年备案审查工作情况。
一年来，共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函 4578件,可以明确为审查建议的有1229件,其中属于全国人大常委会备案审查范围的有112件,占9.1%。112件审查建议中, 建议对行政法规进行审查的5件,占4 .5%;建议对地方性法规进行审查的63件,占56 .3%;建议对司法解释进行审查的44 件,占39 .2%。
一年来，制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规、司法解释1238件,其中行政法规40件,省级地方性法规640件,设区的市地方性法规483件,自治条例和单行条例33件,经济特区法规24件,司法解释18件。
一年来，推动最高人民法院对婚姻法司法解释 (二)第二十四条进行修改完善，对最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件的解释、对最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则 (试行)》有关规定进行审查研究。相关问题均已妥善处理。
一年来，对地方人大常委会出台的地方性法规予以督促纠正，比如河北省人大常委会《关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》、《上海市道路交通管理条例》中有关内容进行审查研究。经沟通，地方人大常委会表示将对相关规定进行修改完善。
一年来，组织开展生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理工作，解决不一致不及时不到位问题；集中开展对道路交通管理地方性法规、部门规章的审查研究，涉及限行、限号、车辆年检等，重点审查研究是否符合上位法,是否不当限制公民权利或者增加公民义务；
“过去一年，从备案审查工作情况看,行政法规、地方性法规、司法解释的内容总体上是适应实际需要的,是符合宪法法律的。” 沈春耀说，在全国人大常委会领导下,法工委按照党中央提出的 “有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,积极开展备案审查工作,加大监督纠正力度,加强备案审查制度和能力建设,为全国人大常委会依法履行备案审查职责提供服务保障，备案审查工作取得了新进展。
尤为值得一提的是，鉴于实践中地方“两院”制定的许多规范性文件中，有不少直接涉及公民的权利义务的，法工委拟从明年开始逐步推动将地方“两院”规范性文件全部纳入人大备案审查范围，重点是将影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件。
落实 “有件必备”
以备案全覆盖带动审查全覆盖
以审查全覆盖实现监督全覆盖
据不完全统计, 截至2018年11月底，规范性文件的制定机关共向全国人大常委会报送备案现行有效行政法规、地方性法规、司法解释12397件,其中行政法规755件,省级地方性法规6083件,设区的市地方性法规3519 件,自治条例和单行条例995件,经济特区法规335件,司法解释710件。行政法规、地方性法规、司法解释基本实现了有件必备。
为推进政府规章备案审查工作，2018年2月,法工委向北京、天津、上海、重庆等四个直辖市和深圳、珠海、汕头、厦门等四个经济特区市人大常委会发函,要求发挥先行先试作用，督促梳理全部现行有效的政府规章,并探索形成切实可行的备案工作机制。目前,四个直辖市和四个经济特区市共梳理出现行有效的政府规章1235件,正抓紧开展规章的纸质和电子报备工作。
落实 “有备必审”
组织开展专项清理工作
推动解决社会现实问题
“保证党中央令行禁止,保障宪法法律实施,保护公民法人合法权利,是我们工作的初衷所在、职责所在。”沈春耀介绍说，一年来，法工委综合运用依职权审查 (即主动审查)、依申请审查、专项审查等方式,依法对规范性文件开展审查。
——解决不一致不及时不到位问题
打好污染防治攻坚战,是党中央确定的 “三大攻坚战”之一。2018年7月,全国人大常委会审议通过《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，明确提出:“抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作,对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的,及时进行废止或修改。”常委会办公厅向有关方面发函,要求做好生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理工作。法工委向各省 (区、市) 人大常委会发出《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》,督促抓紧制定完善大气污染防治方面的地方性法规。
目前,31个省 (区、市)均已反馈清理工作情况。经过一年多持续努力,各地清理发现存在与上位法规定不一致等问题需要研究处理的法规共1029件,目前已总共修改514件、废止83件,还有432件已列入立法工作计划,拟抓紧修改或者废止。同时,各地大力开展大气污染防治条例的制定、修改工作,目前28个省 (区、市)人大常委会已经完成大气污染防治地方性法规制定、修改工作,其中新制定大气污染防治条例15 件、修改13件,其余3个地方拟于12月底前完成相关立法任务。
“总的来看,各地积极开展生态环保法规清理和制定工作,举措有力,取得明显成效;但同时也存在个别地方认识不到位、贯彻落实不坚决、工作进展缓慢等问题。”沈春耀说。
——积极推动解决社会关注的现实问题
向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查建议,是立法法、监督法赋予公民的一项重要权利,也是人民群众对法规、司法解释制定工作进行监督的一个重要渠道。
2018 年，法工委共对22件审查建议书面反馈了研究情况和处理结果。“对收到的审查建议,我们逐一进行登记、研究。对不属于全国人大常委会审查范围的审查建议,通过备案审查衔接联动机制转送有关方面研究处理,并对审查建议的办理情况进行跟踪。审查建议办理完毕后,及时向审查建议人反馈研究处理情况。”沈春耀介绍说。
值得一提的是，近年来收到的审查建议中,有不少是针对道路交通管理的地方性法规和规章提出的,涉及对车辆采取限行、限号措施以及将处理违章作为机动车年检前提条件等方面的规定。对此，法工委2018年集中开展了对道路交通管理地方性法规、部门规章的审查研究，重点审查研究其中有关道路交通管理措施和行政处罚、行政强制的规定是否符合上位法,是否不当限制公民权利或者增加公民义务,在此基础上与一些地方人大常委会及公安部、生态环境部作了沟通。下一步,将针对审查研究中发现的问题, 与制定机关深入沟通并督促解决。
——对一些有不同认识的问题加强研究和跟踪
有关方面通过出台规范性文件,建立信用惩戒制度,推动社会信用体系建设;同时也引发了一些滥用信用惩戒侵犯公民隐私权和其他合法权益的担忧。又如,一些地方相继制定 “地方金融条例”,带来了对金融管理是否属于国家立法专属事项、地方金融立法是否影响金融市场统一的不同认识……
实践中，备案审查工作中遇到的问题，不少是法规、司法解释等规范性文件在制定和实施中有不同认识、需要准确把握法律和政策界限的问题。
对此，沈春耀说：“针对这些情况,我们加强对有关规范性文件的审查研究,跟踪了解有关立法动态,防止出现侵犯公民合法权利的情况,防止出现超越立法权限和违背上位法规定的情形。”
落实 “有错必纠”
及时督促纠正妥善处理
对法规纠正情况“回头看”
对备案审查工作中发现的问题,法制工作委员会认真开展审查研究,通过与制定机关沟通、提出书面研究意见等方式,加大监督纠正力度,推动相关问题妥善解决。报告中公开了多起根据公民审查建议发起的备案审查案例：
——对有关规范性文件中存在问题及时予以督促纠正和妥善处理
推动最高人民法院对婚姻法司法解释 (二)第二十四条进行修改完善。2018年1月,最高人民法院发布《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》, 对夫妻共同债务的认定标准和举证责任分配进行了细化和完善, 有关问题得到妥善解决；
对最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件的解释将“驯养繁殖物种”纳入有关“珍贵、濒危野生动物”范围的规定,以及关于适用公司法的规定 (二)中有关公司股东、董事清算责任的规定,进行审查研究。经沟通,最高人民法院已启动工作,拟修改完善相关内容；
对最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则 (试行)》有关 “当事人对一审民事判决、裁定未提出上诉而向人民检察院申请监督的,人民检察院不予受理”的规定,进行审查研究。经沟通,最高人民检察院已停止执行该规定,并明确当事人针对人民法院作出的已经发生法律效力的一审民事判决、裁定提出的监督申请,无论是否提出过上诉,只要符合民事诉讼法第二百零九条规定,均应依法受理；
对河北省人大常委会《关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》中有关 “露天焚烧秸秆没有当事人的,由农业经营主体承担责任,可以对农业经营主体主要负责人处罚款”的规定进行审查研究。经沟通,河北省人大常委会表示将对该规定进行修改完善；
对《上海市道路交通管理条例》关于 “机动车在本市有道路交通违法行为逾期未接受处理记录累积达到五起以上的,可以先予扣留机动车行驶证”的规定,进行审查研究。经沟通,上海市人大常委会表示将对该规定进行修改完善。
——对2017年法规纠正情况进行跟踪督促
2018年2月,法工委向有关地方人大常委会发出督办函开展 “回头看”,督促有关方面加快工作进度, 及时完成。
2017年2月,发出书面研究意见,要求有关地方人大常委会对审计条例中直接规定以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据和规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的内容予以修改或者废止。有11个省 (区、市)、8个设区的市、2个经济特区的法规存在上述问题。经督促,各地均已完成相关法规修改、废止工作。
2017年9月,发出书面研究意见,要求有关地方人大常委会对人口与计划生育条例中关于 “超生即辞退”等控制措施和处理规定作出修改。有7个省的地方性法规存在上述问题。经督促,各地均已完成相关法规修改工作。
2017年11月,发出书面研究意见,要求有关地方人大 常委会对有关著名商标制度的地方性法规予以清理,适时废止。有8个省 (区、市)、3个设区的市制定了关于著名商标的地方性法规。经督促,各地均已完成相关法规废止工作。
2018年, 针对个别地方采取变通规避方式,以地方商标协会名义继续开展 地方著名商标评比认定的情况,我们及时督促有关方面予以纠正。
——推动各有关方面加大备案审查工作力度
为了落实备案审查全覆盖的要求,法工委着力推动各有关方面加强对法规、司法解释以外规范性文件的审查工作力度。对公民、组织直接向全国人大常委会提出对这些文件进行审查的建议,转送有关方面审查研究并推动及时作出处理。
根据公民审查建议,对《江苏省工程建设项目招标范围和规模标准规定》有关问题进行研究,认为属于地方政府规章与国务院部门规章不一致问题,依法应由国务院裁决。我们将该件审查建议转交司法部研究处理,根据反馈情况,该规定与国务院部门规章不一致的问题已经得到解决。
根据公民审查建议,对浙江省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》中有关非医学需要鉴定胎儿性别一定条件下构成非法行医罪的规定,以及浙江省人民检察院、浙江省高级人民法院、浙江省公安厅联合发布的 《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见》进行研究,认为上述 意见有关内容是对刑法具体应用问题所作的解释,违背了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》及立法法关于审判工作中具体应用法律问题的解释应当由最高人民法院作出、其他审判机关不得作出具体应用法律问题的解释的规定,属于应当清理的带有司法解释性质的文件。督促最高人民法院、最高人民检察院、浙江省人大常委会及时予以纠正。根据反馈情况,相关规定已经停止执行。
来源：法制日报
（编辑 席锋宇 常煜 朱琳 范琳松）
标星+置顶法制日报
让你瞬间找到法报君
投稿的小伙伴，请发到这个邮箱 ：fzrbrmt@126.com 等你！