聚焦行政执法三项制度｜广州构建行政执法监督审核机制 为规范公正文明执法加装“保险锁”
法制日报记者 章宁旦 文/图
记者31日从广东省广州市政府法制办获悉,自2017年初以来,在前期探索的基础上,广州将行政执法三项制度进一步向纵深推进,及时总结经验成果,整合执法资源,不断延伸执法创新领域,推动行政执法水平整体提升,促进行政执法“转型升级”,从而将行政执法权力真正“晒在阳光下”。
记者了解到,广州通过编制公布权责清单加强事前公开,以规范行政执法人员执法行为强化事中公示,采取主动向社会公开行政机关执法结果的方式推动事后公开,归集全市执法机关行政执法信息并统一公示等四个方面,全面推动行政执法公示制度试点工作。
在推动事后公开方面,广州于去年3月率先在全国实行行政执法机关主动向社会公开行政执法数据的同时,积极推动行政处罚、行政许可结果公开。
据不完全统计,自2017年1月至2018年4月30日,全市共公开行政许可决定153万余项,公开行政处罚结果6235项。
同时,广州从规范文字记录、推行电子记录和推行音像记录三个方面入手,对行政执法行为进行记录并归档,实现全过程留痕和可回溯管理,从而规范行政执法。目前,全市有21个市级部门实现从立案、调查取证、处罚决定等行政处罚环节的全过程电子记录,35个市级部门实现了从受理、审批、作出决定等行政许可环节的全过程电子记录。
在试点执法全过程记录制度过程中,广州市法制办制定《广州市行政执法案卷标准指引》,制作执法文书参考样式77个,进一步规范行政处罚、行政许可、行政强制和行政检查执法流程和案卷制订标准。
为保证行政执法机关作出的行政执法决定合法,广州在2016年制定出台《广州市重大行政执法决定法制审核办法》,并于2017年10月再度修改完善。按照办法要求,全市各级行政执法机关均制定了本部门重大执法决定审核目录,并严格执行重大执法决定法制审核制度。
图为广州市交委执法人员在现场执法中出示证件并记录执法过程。
因为违法行为被信用系统公示,无法参加相关资质评选,企业急忙找到执法机关,主动纠正了自己的违法行为并缴纳罚款；检查疑似违法运营出租车,敬礼、亮身份、出示执法证件,一气呵成,被查司机从拦停一刻开始,就感受到了执法人员既规范又文明的执法行为；一宗肉类走私案,由于法制审核制度的严格落实,使得法律法规得以正确适用,不法分子的违法行为得到了应有的惩戒……
这一幕幕,发生在广州市推行行政执法三项制度试点以来。
《法制日报》记者了解到,广州通过推行执法全过程记录制度,实现执法全过程留痕和可回溯管理,为监督规范行政执法行为提供了客观基础；推行重大行政执法决定法制审核制度,构建内部监督审核机制,为规范公正文明执法加上了“保险锁”；推行执法公示制度,破除了信息藩篱,向社会敞开了监督的大门,将外部监督不断内化为提升行政执法水平的动力,真正实现“把权力放在阳光下”,让人民群众在每一个执法行为中切实感受到公平正义。
首“晒”行政执法数据
今年3月29日至31日,广州全市40个行政执法部门陆续在政府门户网站公布了2017年度的行政执法数据。
记者了解到,广州是全国最早探索行政执法公示制度的城市:2013年,在全国率先公布了行政执法权力清单；2017年3月,广州各级执法部门公布2016年全部行政执法数据,成为全国首“晒”该数据的城市。
记者登录广州市政府门户网站首页,点击“行政执法数据公开”,市直40个部门两个年度的行政执法数据一览无遗。
记者注意到,广州的“晒法”采用统一的《行政执法数据公开模板》和数据格式填写,执法部门按执法行为的类别,把次数、金额等数据一一填进四个表格,并需要说明被申请行政复议和提起行政诉讼的情况。以行政罚款为例,执法部门一年中警告、罚款、责令停产停业多少次,总数量和罚没金额多少,均要一一明确。
“我们就是通过这一举措将外部监督转化成内部压力,促使行政执法部门积极履行法定执法职责。”广州市政府法制办执法监督处处长桂锦波介绍说,与此同时,广州着力破解行政处罚结果公开与信息保护之间的矛盾。
桂锦波认为,公开行政处罚结果的目的是让社会监督行政执法机关作出的行政处罚决定是否合法、公正。公开内容太少,起不到监督的目的；不加区分的全文公开行政处罚决定书,则又可能泄露行政相对人的隐私信息。
广州要求,对于行政相对人为非自然人的,全文公开行政处罚决定书；对于行政相对人为自然人的,全文公开行政处罚决定书时则应当采取技术措施隐去姓名、身份证号码、住址等个人信息。
不久前,广州市交通委员会综合行政执法局收到了来自某大型国企的函件,请求该局撤下行政处罚公示信息。
广州市交委执法局政策法规科科长李浪中告诉记者,该公司在广深沿江高速模拟桥下擅自占用、挖掘公路用地施工而被查处。但公司一直未对行政罚款作出回应,也不修复被挖掘的地块。
该公司在向执法局陈情的同时,立刻处理了处罚决定书项下的处罚条款。鉴于该公司实际需求合理及处理态度良好,执法局协助该公司办理了信用修复。
据统计,自2017年1月至今年4月,广州市工商系统和市场监管部门通过市工商局网站、“信用信息双公示平台”等,公开行政许可决定153万余项,公开行政处罚6235项。实践中,行政执法公示大大加快了案件办结速度,有效督促行政相对人作出积极回应,增进了企业的诚信经营行为。
区分视听资料与音像记录
“这个出租车司机未穿统一的制服,有‘非编’(未取得出租车从业营运资格证)的嫌疑。”日前,记者跟随李浪中来到广州白云国际机场交通执法点,刚下汽车,执法点的工作人员就发现了疑似违法车辆。
示意拦停出租车靠边,驾驶员下车后,执法人员首先向其敬礼、表明自己的身份,并主动出示挂在胸前的执法证件。与此同时,另一名执法人员启动了胸前佩戴的执法记录仪,并举起手中的摄像机对执法过程进行全程记录。
经查,该司机承认了自己违法营运的事实,当场在违法行为处罚告知书上签上了自己的名字。
“执法过程中,我们经常碰到无理取闹妨碍正常取证的当事人,甚至还有侮辱谩骂、恶意攻击中伤执法人员的,这时候执法记录仪就能发挥作用了。”交通执法人员告诉记者,执法记录仪的使用不仅监督执法者规范执法,还能很好约束违法当事人的不良举动。
有一线执法人员回忆,有一次遭遇暴力抗法,正是由于他们将整个事件全部用执法记录仪纪录了下来,给公安机关提供了关键证据,最终制裁了抗法人员。
“推行执法全过程记录制度,其难点在于音像记录,”桂锦波说,“视听资料是行政执法证据的一种,而音像记录是记录执法人员的执法过程,其作用是监督和保障行政执法人员依法履行职责。两者的性质和作用明显不同,因此,我们采取针对性地推行音像记录。”
广州明确要求:对执法活动进行音像记录,应当对执法过程进行全程不间断记录,自开展执法活动时开始,至执法活动结束时停止。在指定场所使用摄像头、摄像机等固定音像记录设备对听证、询问当事人或者证人等执法活动进行音像记录的,从当事人或者证人进入指定场所开始,至当事人或者证人离开指定场所时结束,全程不间断记录。
明确重大执法决定范围
近日,一宗冻肉走私案的案卷放在了广州市食药监管局直属的食品监管执法分局行政处罚案件审查委员会的案头。
原来,食药监部门检查发现,某公司销售的进口肉类竟然没有出入境检验检疫部门核发的进境货物检验检疫证明。此后,该案被提交给分局案审科进行法制审核。但是,审核后发现,经办人员对该案处罚适用的是《广东省反走私综合治理条例》。而案件审查人员认为,该案依法应当适用食品安全法,但如果适用后者,罚款额将是此前处罚决定的百倍。
为此,该案被提交到分局案审委讨论。通过案审委充分讨论,最后一致认为,无论从依法行政角度还是保护公众食品安全角度,该案均应适用食品安全法。
“通过推行重大行政执法决定法制审核制度,以内部监督促进行政执法的合法合规。这是推行此项制度的要点所在。”桂锦波告诉记者,最大的难点在于确定重大执法决定的范围。
桂锦波举例说,行政执法决定是否属于“重大”,是相对某个具体的行政执法机关而言的。比如同样是罚款5000元,在区属执法部门可能属于较大数额罚款,因而是重大行政处罚决定,而在市属执法部门可能仅仅是罚款的起点。
针对上述实际情况,《广州市重大行政执法决定法制审核办法》明确由各行政执法机关根据本部门的具体情况,结合执法层级、所属领域、涉案金额、社会影响等因素,具体确定本部门各类重大执法决定的范围。根据该办法,各级执法机关制订了本部门重大执法决定审核目录,在市公安局、市工商局等部分单位,还做到了除简易程序外的所有执法决定全部进行法制审核。
广州市食药监管局政策法规处麦德华告诉记者,根据自身执法实际情况,该局按照拟罚没金额或拟没收非法财物标的金额等条件,对行政处罚案件制定了由分局案审科审核后,分局负责人审查决定；分局案审科审核后,提交分局案审委审查决定；分局案审委合议、交市局法规处审核后,由市局案审委审查决定等不同层级的审核制度。
记者了解到,通过层层把关,2017年至2018年4月,广州市食品药品监督管理局经过法制审核的重大行政处罚案件共236宗,重大行政许可决定共100多宗,行政强制措施1宗。通过审核,有效把住了执法决定合法性的最后关口。
“动+静”让权力运行更公开
——访广州市政府法制办主任邢翔
“行政执法一直是舆论关注的焦点,一旦出现粗暴、野蛮、不规范等字眼,可能就会掀起一场舆论风暴。为了避免误读、减少争议,近年来也出现了不少‘下跪执法’‘眼神执法’等无奈之举。”接受《法制日报》记者采访时,广州市政府法制办主任邢翔给出了这样的开场白。
邢翔告诉记者,当前,执法人员素质参差不齐,不文明执法现象确实存在,并不断侵蚀着执法机关的公信力。广州采取“动+静”结合的方式,就是为了让权力更清晰完整地在阳光下公开运行,既从内部严格规范行政执法行为,又为外部提供合理的监督渠道。
率先实施两个办法
记者
在试点“三项制度”之前,广州在规范行政执法方面做了哪些探索?
邢翔
早在2013年,广州就在全国率先向社会公布了权力清单。但是,我们认为,这仅仅是从“静”的方面向社会展示行政执法机关有哪些执法职权和责任,只有进一步公开行政执法数据,才能从“动”的方面展示各部门实际履职状况,让权力运行的链条更加清晰完整地“晒”在阳光下。2016年9月出台的《广州市行政执法数据公开办法》要求,全市所有行政执法单位每年3月31日前在市、区政府门户网站和本部门网站上公开上年度全部行政执法数据。
为指引和规范各行政执法机关严格执行重大执法决定法制审核制度,广州于2016年制定并印发了《广州市重大行政执法决定法制审核办法》,对重大行政执法决定范围的界定作出具体的指引,明确法制审核机构、法制审核内容、法制审核程序、法制审核意见等内容。这两个《办法》,是广州在推行“三项制度”试点工作之前,在规范行政执法方面进行的较具代表性的探索,也是广州在全国的首创。
“1+2+5”模式推进试点
记者
广州是如何布局推行“三项制度”试点工作的?
广州在推行行政执法公示制度方面采取了哪些措施?
邢翔
广州的总体布局采取“1+2+5”模式。1是“1张蓝图”,指《试点工作方案》；2是“2个系统”,指搭建市区两级政府的统一执法信息公示平台和具备全过程电子记录功能的“广州市行政执法监督系统”；5是指“5个文件”,即出台《广州市行政执法公示办法》《广州市行政执法数据公开办法》《广州市行政执法全过程记录办法》《广州市行政执法案卷标准指引》《广州市重大行政执法决定法制审核办法》5个配套制度。
我市编制并公布了市、区两级权责清单,并建立动态调整机制；各行政执法机关主动公开了机构职能、执法流程、办事指南、办事流程等执法信息；市区两级价格部门向社会公开了行政收费主体、收费项目和收费依据。同时,要求行政执法人员从事行政执法活动,一律佩戴或者出示执法证件。此外,还将市、区政府门户网站作为执法信息统一公示平台,实现行政执法信息互联互通。
规范行政执法文书
记者
广州在强化执法全过程记录方面有哪些举措?
在推行重大执法决定法制审核制度中,广州采取了哪些措施?
邢翔
广州在推动此项制度试点工作中,通过规范文字记录,将行政执法文书的规范作为执法全过程记录的基本形式。2015年,市政府印发《广州市2015年依法行政工作要点和责任分工》,要求市级行政执法机关制定统一的行政执法文书格式文本；2016年,市法制办制定了《行政强制常用执法文书参考样式》和《行政强制档案资料参考目录》,进一步规范了行政强制案卷标准；2017年,市法制办制定《广州市行政执法案卷标准指引》,制作执法文书参考样式77个,进一步规范行政处罚、行政许可、行政强制和行政检查执法流程和案卷制订标准。
除重大执法决定范围的确定,推行此项制度的难点还在于基层部门法制审核机构不健全、法制审核人员不足。为此,广州采取未设置法规处(科)的行政执法机关,明确一个内设机构承担法制机构的职能；安排具有法学学习经历的工作人员担任专职或兼职的法制员；聘请外部法律顾问或法律专业专门人才从事法制审核；充分利用基层司法所的法制力量,协助街镇开展法制审核工作。
来源：法制日报
（编辑 马岳君 席锋宇 张博 罗琪）
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