聚焦行政执法三项制度｜甘肃为行政执法装上“安全锁”
法制日报记者 周文馨 赵志锋
今年4月27日,一起对某公司拟处罚2064元的案件材料报送到董毓君的案头。
董毓君,甘肃省兰州市质监局政策法规处处长,他和同事负责该局400多项行政处罚、行政强制和行政许可事项的法制审核工作。
“这起案件案情比较简单,涉案公司也对违法事实认可,但我们发现案件材料里有一份检验报告是复印件,根据行政诉讼法的规定,证据必须与原件一致才能作为定案证据。”董毓君说。
董毓君,同事审核后,出具了《初审意见书》,要求执法单位补正检验报告原件。执法单位补正了检验报告原件后,局案审委经集体审理后依法作出了处罚。
“法制审核是对重大行政执法行为的合法性、适当性进行审查的一项监督纠错制度,既是行政执法的一把‘安全锁’,也是一道‘防火墙’。”甘肃省政府法制办主任马占元分析说,法制审核是严格规范公正文明执法的重要保障,对规范行政执法行为,提升依法行政水平具有重要意义。
兰州市城运处法制科副科长侯永华(左)正在和同事审核案卷。赵志锋 摄
重大案件集体讨论决定
在兰州市城运处二楼的一间办公室内,法制科副科长侯永华正在和同事审核案件。
“事实上,我们从2016年开始,就对重大行政处罚案件全部进行法制审核。”侯永华说,今年以来,已审核行政处罚和行政强制案件835件。
兰州市城运处作为客运行业的执法单位,依法对客运市场主体及从业人员的经营行为实施监督检查,规范经营行为,打击非法营运,维护市场秩序。
试点以来,市城运处稽查队制定了打击非法营运法制审核目录清单,未经法制审核或未通过的,不得作出处罚决定。
“我们对每一起案件的每一个环节都进行法制审核,保证了执法决定在程序和实体上更加规范。”市城运处处长张建彪给记者讲述了一起打击非法营运的典型案例。
今年4月,马某驾驶自己的小轿车非法营运,再次被执法人员查获。
这已是马某非法营运第四次被查处。每一次被查后,马某都写下“保证以后不再从事非法营运”的承诺书。
“2017年7月,马某非法营运第三次被查后,在车辆被查扣和依法作出《行政处罚决定书》两个时间段,马某先后向法院提起了两次行政诉讼。”张建彪说。
第一起诉讼经两级法院审理,均依法驳回马某的诉讼请求。第二起案件被一审法院驳回后,马某不服提起上诉,后感觉胜诉无望撤诉了。
“这两起行政案件,我们之所以胜诉,与我们进行严格的法制审核密切相关。”张建彪介绍,每一起打击非法营运的案件,城运处都要召开由处长、副处长、法制科长等负责人参加的重大案件集体讨论会,并详细做好记录。
“法制审核非常关键。”张建彪告诉记者,城运处每年都对执法人员、法制审核人员进行培训,包括邀请法律顾问、专门审理行政案件的法官前来授课,提升法制审核人员的综合素质,保障法制审核“安全锁”作用充分发挥。
兰州市政府法制办副主任钱崇麟介绍,试点过程中,兰州市出台审核办法,要求对全市除简易程序以外的所有执法决定纳入法制审核范围,指定专业人员负责审核工作。据统计,截至目前,兰州市行政处罚案件审核率达到了97%。
自由裁量权不再“自由”
今年4月27日,兰州市质监局政策法规处处长董毓君审核了一起兰州某公司销售实际值小于标称值的汽车玻璃清洗剂产品一案。
这是一起转办案件。该汽车玻璃清洗剂在上海市定量包装计量监督专项抽查中,经检验被判定为净含量不合格。
市质监局执法人员经立案调查发现,该批次销往上海的定量包装汽车玻璃清洗剂共43件,未发现有相同批次产品的其他销售记录,涉案产品货值共计2064元。产品净含量不合格的主要原因是产品在长途运输过程中,其主要原料甲醇因桶口封闭不严而挥发,造成了净含量不足。
执法人员依据《定量包装商品计量监督管理办法》的规定,按照违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度,对照《兰州市质监局自由裁量标准》中“较重”(违法销售收入500元以上)的裁量幅度,提出了拟处罚意见。
在审核该案的过程中,董毓君专门翻开厚厚的《兰州市质监局自由裁量标准》进行了比对,认为执法人员提出的拟处罚意见适当。
“规范执法人员自由裁量权是我局试点重大执法决定法制审核中的一大亮点。”兰州市质监局新闻发言人朱海河称。
兰州市质监局将本部门执法涉及的52部法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章中的自由裁量权逐一梳理出来,制定了自由裁量标准371条,每条都分为轻微、一般、较重、严重、特别严重五个违法情节,分别对应不同的处罚裁量,让执法人员一目了然。
据统计,2017年6月1日至今,兰州市质监局共审核行政处罚案件25件,行政强制案件1件,行政许可案件56件,每一件都进行了“事实是否清楚、程序是否合法、处罚裁量是否合理、违法行为是否涉嫌犯罪”等9项审核。
朱海河介绍,对于完成调查的行政处罚案件,执法人员报案审办初审,案审办对于发现的问题形成书面意见,退回原执法单位进行补正,之后再报案审办审理,直到证据确凿,事实清楚、程序合法,案审委审核通过。对于重大的、要移送公安机关的、案情复杂的、对社会有重大影响的案件,均邀请法律顾问同步审核,保证了审核的专业性和规范性。
钱崇麟表示,兰州市具有行政执法权的35个部门和8个县区都制定了法制审核实施方案、办法、流程图、报审单、意见书、目录清单,确保执法人员人手一册,提高了法制审核的可操作性。
降低执法风险避免腐败
兰州市旅游监察支队副支队长司浩对重大执法决定法制审核制度感触颇深,法制审核既保护了被处罚人的合法利益,同时也保护了执法人员。
2017年9月1日,兰州市旅游监察支队接到甘肃省旅游发展委员会移交国家旅游局督察组关于兰州某旅行社门市部涉嫌超范围经营旅行社业务案的线索。同年9月19日,市旅游监察支队立案进行查处。
司浩介绍,经调查,某旅行社门市部行为属于未经许可经营旅行业务的违法行为,建议给予责令改正,并处2万元罚款的行政处罚。
兰州市文化和旅游局组织了局领导、执法人员、法规处等部门负责人,对该案进行了法制审核,审核通过后下发了处罚决定。
“市文旅局通过完善行政执法程序、在执法监督中增加‘事前’和‘事后’监督内容、加强法制队伍建设、邀请法律顾问和专家学者参与审核等多种形式,推动落实试点工作。”兰州市文化和旅游局法规处处长周静说。
“执法案件通过法制审核,有效避免了执法人员的腐败,也极大降低办案人员在执法当中存在的风险。”司浩说。
“法制审核既是对处罚行为的审核,也是对处罚过程和决定的审核。”司浩建议,要加强对法制审核机构的监督,进一步提升法制审核人员的综合素质。
兰州市城乡建设局法规处处长段群策也建议,进一步加强对各部门法制机构人员的培训,提高法制审核人员的法律素养和业务能力。
近日,《法制日报》记者专访了甘肃省依法行政工作领导小组办公室主任、省政府法制办主任马占元。
成立机构印发方案
记者
问
甘肃在试点过程中,如何加强组织领导?
答
马占元
各级政府高度重视试点工作,成立了以分管领导为组长,法制、编制、信息公开、发展改革、财政、人社等部门为成员的试点工作协调小组,制定印发了试点工作实施方案。通过组织座谈会、推进会、培训班等方式,着力推进试点工作。各试点单位组织召开专题会议,成立了由主要领导任组长的试点工作领导小组,结合本单位实际制定了具体实施方案,明确了时间表和路线图,保证试点工作按照规定时间节点稳步推进。
金昌市召开市委常委会,研究安排部署重大执法决定法制审核制度试点工作,配强了法制审核员队伍；嘉峪关市召开市政府常务会议,研究试点实施方案,提出有重点分步骤增设和配强法制审核机构和人员要求；省教育厅召开全省教育系统视频会议,安排部署试点工作。
制定标准梳理清单
记者
问
试点过程中,各地在建章立制方面作了哪些探索?
答
马占元
各级政府和试点单位都制定了重大执法决定法制审核制度规定,坚持执审分离原则,统一审核范围、内容和标准。定西、嘉峪关市以政府规章的形式制定了法制审核办法；金昌、甘南、白银、庆阳等市州以政府文件制定印发了法制审核办法,保证了试点工作有章可循。
各级试点单位对照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收4项行政职能,全面准确梳理执法类别、事项名称、法律依据,分门别类编制了重大执法决定法制审核制度目录清单,依法界定了执法单位的职责,确保了法制机构在审核执法决定时有据可依。省工商局、省公安厅、省地税局等部门,充分发挥系统统领作用,自上而下梳理本系统职权,反复完善修改审核目录清单,做到了权责清晰,确保了审核依据的全面准确。
规范程序严格流程
记者
问
各地、各部门执法工作各不相同,如何确保试点工作充分发挥效果?
答
马占元
各试点单位参照省里印发的试点工作示范文本,进一步细化制定完善了行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收执法程序,在执法程序中都增加了法制审核的规定,并制定了执法流程图和重大执法决定法制审核流程图,从制度和程序上规范了法制审核工作。金昌、酒泉、甘南等市统一制定法制审核程序和流程,明确了法制审核的程序、环节和时限,执法流程图和审核流程图装裱上墙,做到公开醒目、规范有序。
各试点单位结合实际分别制定了《重大行政执法决定法制审核报审单》《重大行政执法决定法制审核意见书》,规范了审核文书。兰州市建成了法制工作信息平台,实现市直部门重大行政执法决定的备案、法制审核、案件统计、执法决定公开等内容的网络化管理。
创新方法加强力量
记者
问
试点过程中,各地、各部门开展了哪些行之有效的创新?
答
马占元
试点过程中,各级政府和试点单位强化重大执法决定法制审核就是监督纠错规范执法行为的意识,不断探索创新,扎实推进试点工作,执法办案质量进一步提升。
嘉峪关市实行法制员初审,法制机构再审的“两级审核”制度；定西市确定了“五步走”的法制审核流程；白银市创新“七个一工作方法”,稳步推进法制审核试点工作；天水市建立了重大执法决定备案和定期通报制度；省工商局抽调人员对基层部门开展法制审核情况进行督促检查并建立了工作台账；省审计厅配强了法制机构力量,对厅机关实施审计项目全部列入法制审核范围,提高了审计质量。
各地各部门在推进重大执法决定法制审核过程中,充分发挥基层首创精神,探索了成功的实施路径和模式,形成了不同地域、不同层级、不同类别、不同侧重的可复制、可推广的经验。
来源：法制日报
（编辑 席锋宇 常煜 朱婵婵 岳铼）
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