在《物权法》出台前，登记在开发商名下的小区公建配套，在小区建成甚至业委会成立后，有些已经被开发商卖了，业委会该怎么办？这是当下许多小区面临的共同难题。

日前，深受配套流失之苦的广州最大业委会自管小区番禺区海龙湾，决定提起行政诉讼，要求职能部门启动更正登记程序，把公共配套还给业主。

一个小区，几类配套，全部“失守”

业委会窝在地下室办公。

近日，记者来到海龙湾，看到业委会十几个人还是窝在地下车库出入口的一间小房子里，而小区的会所则空空荡荡大门紧闭。业委会副主任李老师介绍，小区的1800余户业主，正在经历一场持续多年的拉锯战。海龙湾小区于2005年取得《关于规划送审方案的批复》（穗规番审字[2005]0003号），其附图显示该项目配套公建为会所、幼儿园、电房、公厕、垃圾站。但现在数百个车位，架空层，甚至后门的规划道路——这些本该属于全体业主或用于公益的公共配套设施，被开发商及其关联方通过首次登记、转移登记、抵押、司法拍卖等链条，基本都已与业主无关。

据业主提供的调查材料，上述设施涉及金额过亿元，目前已引发持械伤人、消防通道被封、燃气管道被封埋等严重后果。业主向广州市规划和自然资源局番禺区分局（下称“番禺区规自局”）多次投诉，并于2026年4月提起行政诉讼，要求规自局履行法定职责、启动主动纠错程序。

追索之路陷入死循环

私人名下的会所早已关闭。

李老师告诉记者，这些年，业委会一直在苦苦追索业主的公建配套到底去了哪里，却陷入了死循环，被物业界称为“海龙湾之痛”。2024年，会所被法院拍卖，业委会给法院提交异议函，因为既然是公建配套，那就是应该属于全体业主的。但异议被法院驳回，法院表示，会所有产权证，属于被执行人财产，而法院无义务去确定产权证的合法性。2026年2月，会所被法院拍卖，并在规自局获得新的房产证。业委会在此期间，曾经发文给番禺区规自局，基于公建配套的原因，恳请不要颁发房产证，但第三方还是成功获得房产证。番禺区规自局和业委会沟通表示，登记为市场化商品房，这与公建配套并不矛盾，也没有改变其规划用途。

但产权人因为有房产证，可以直接将会所抵押贷款变现，最终欠债累累后，从2023年开始，会所就紧锁大门，整个会所不再向业主开放，原有的篮球场、羽毛球场和会所的公建配套功能，业主都不能享用，这算什么公建配套？目前，会所拍卖后有了新的产权人，业主仍然不能享用规划用途，仍然是不折不扣的私产。

幼儿园仍在私人名下。

小区的幼儿园产权证也在私人名下，虽然还在正常运转，但承包人需要缴纳高昂的租金，业主的孩子入学学费降不下来，更不能享受公办幼儿园待遇。教育局说很多幼儿园转公办，需要规自局报给他们名单，但规自局没有将海龙湾幼儿园报给他们去接收。源头还是因为当时把属于业主的公建配套幼儿园，给私人颁发了房产证，变成了不折不扣的私产。

李老师介绍，小区电房、公厕、垃圾站是2007年首次登记在开发商名下，小区建成后，开发商不履行职责去注销登记，规自局也不主动去要求开发商注销登记。结果现在开发商还以电房、公厕、垃圾站的所有人名义，起诉业委会要付租金（要求付租金的位置规划图里显示是物业用房），要求业委会移交回来。

另外，业委会向规自局查询得知，海龙湾如月轩活动室整个600个平方米的活动室，按照规划应该是架空层，但实际有一半以上的面积被围蔽用作办公场所。业委会向城管投诉，城管反馈说，因为有房产证，所以现在的架空层围蔽就不属于违建，要业委会去找规自局。但规自局说，这个不属于公建配套，也办了房产证。

海龙湾人防地下室，也是登记在了原开发商名下。另外的产权车位被集中登记在开发商关联方及个人名下，被批量抵押、重复抵押，业主全款购买后仍无法过户。

政府部门解释当年没有区分所有权

海龙湾之痛仍在求解。

21日，番禺区规自局也就海龙湾小区的情况对记者作了说明：经核查，海龙湾小区配套公建为会所、幼儿园、垃圾站、公厕、变电站。海龙湾如月轩（首层活动室）及小区会所分别于2004年、2005年首次登记。其中，海龙湾如月轩（首层活动室）于2024年8月依据司法机关的《协助执行通知书》转移到第三人名下；小区会所于2026年2月依据司法机关的《协助执行通知书》转移到第三人名下。分局依据司法机关的协助执行通知要求办理相关登记，属于法定协助义务，不存在业主反映异议而不作为的情况。幼儿园于2007年4月办理首次登记，于2007年8月转移到第三人名下。

电房、公厕、垃圾站同为2007年4月办理首次登记，在《物权法》实施之前，当时尚未确立建筑物区分所有权的相关概念。小区内电房、管理用房等配套设施，均要求按照规划批准用途使用。根据现行《广州市居住区配套公共服务设施管理暂行规定》（广州市人民政府令第168号）第六条的规定，公厕、垃圾站等属于移交类配套设施，应由开发企业与接收单位共同申请办理转移登记手续。据此，分局已函请番禺区洛浦街道办事处按程序办理接收手续。

鉴于业主委员会已于2026年4月就上述房屋涉及的不履行法定职责及拒绝启动更正登记程序等事宜，向广州铁路运输法院提起行政诉讼，有关事项最终以法院生效判决结果为准。

针对业主质疑的为什么公建配套会登记为“市场化商品房”问题，番禺区规自局解释，经核查，海龙湾会所、幼儿园、活动室、电房、公厕、垃圾站在办理首次登记时，未对房屋性质提出具体要求。需要说明的是，“市场化商品房”这一房屋性质，主要用于与公共租赁住房、经济适用住房、集资建房、福利房、房改房等其他性质的房屋相区分，其设定与规划上是否属于配套公建并不存在矛盾。分局在办理登记过程中，亦未改变上述房屋的规划用途。此外，部分业主曾就“市场化商品房”相关问题提起行政复议，复议机关当时已依法予以驳回。

老小区的共有之痛

记者调查发现，海龙湾案的核心争议，并非个案，广州多个小区都曾因公建配套被开发商出售而维权：天河区华南御景园会所、农贸市场、物业用房等公建被开发商售卖或挪用，业主维权超过十年。（此前报道：公建配套为何频频被卖？御景园业主百思不解）海珠区嘉宏阁开发商将本该是居委会、卫生站的房子当商铺卖了，官司打了14年。

这是广州乃至全国大量老旧小区的共性问题：公建配套的规划用途与产权登记之间存在制度缝隙。

第一个时间差：海龙湾会所、幼儿园等设施的首次登记集中在2005-2007年。彼时，《物权法》尚未实施或刚刚实施，建筑物区分所有权制度尚未在登记实务中落地。开发商将整个小区（包括公建配套）一并登记在自己名下，是当时的通行做法。番禺区规自局的回应也印证了这一点。

第二个制度差：根据现行《不动产登记暂行条例实施细则》第36条，办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房一并申请登记为业主共有。但这一规定对于2007年的历史登记没有溯及力。

第三个执行差：即便在《物权法》及《民法典》实施后，登记机关在实务中仍普遍采取“依申请登记”原则，而非主动调查登记。如果开发商在首次登记时没有申请登记业主共有设施，登记机关通常不会主动替业主加上。只有当业主主动提出异议或申请，甚至通过诉讼拿到生效判决后，登记机关才可能启动更正程序。

房地产业界人士告诉记者，目前的困局在于，在物权法实施前，房地产开发确实没有关于物业用房之类的规定，虽然有学校、居委会等的配套安排，但也基本登记在开发商的名下。各小区之所以建了会所，主要是学习香港经验，大都是售楼部为了卖房。

这就形成了一个尴尬的局面：开发商钻了历史空子完成登记，程序上“合规”；业主想要纠正，只能走漫长的司法程序。

律师认为职能部门应当主动纠错

记者注意到，《不动产登记暂行条例实施细则》能阻止新的侵权，但对于海龙湾这类历史遗留问题，并未解决“房子到底是谁的”这个根本问题。

广东琉璃律师事务所彭宇律师认为，规自局有主动纠错的法定职责。根据《广州市不动产登记办法》第35条，登记机构发现“核准登记不当”等情形时，应当主动办理更正登记。海龙湾会所内包含规划确定的物业管理用房，根据《民法典》第274条，物业服务用房属于法定业主共有财产，“不以土地出让合同约定或登记机关的登记行为为转移”，番禺区规自局在具备更正登记能力的前提下拒绝纠正错误登记，且2025年仍将人防地下室登记为私人财产、2026年在业主提出异议的情况下仍办理会所过户手续，这是不可思议的，业主提起行政诉讼要求撤销错误登记具备充分的事实基础。

他建议，应建立公共配套设施权属预披露机制，制定《公共配套设施维权资料调取指南》，明确业主申请调取规划文件、登记档案的所需材料、办理时限、送达方式，对符合条件的申请当场出具资料证明，不得增设门槛；建立历史遗留问题主动更正机制：对2007年《物权法》实施前已错误登记的公共配套设施，主动启动权属核查程序，对确属业主共有的物业服务用房、公建配套等，无需业主申请即可依职权启动更正登记，无需通过诉讼程序。

北京市盈科律师事务所明彬律师则介绍，目前，在全国范围内，重庆市率先将国有建设用地使用权权利人登记为“全体业主”。这一做法不仅解决了小区国有建设用地使用权登记问题，也为未来城市更新、小区的改建与重建打下了坚实的土地权利基础。

南方+记者 项仙君