南方周末记者 陈相成
责任编辑 姚忆江
“重启双边磋商，是菲律宾遭遇国内石油危机后所采取的临时性策略。另外，其在南海的挑衅行动没有停止，对外政策也存在频繁变动的特点。就目前来看，恢复磋商仅构成中菲关系缓和的一个契机。”
“回溯历史，无论领导层如何更替，菲律宾在南海问题上始终存在惯性。先是挑衅滋事，受到中国反制，而后又回到谈判桌上。”
当地时间2026年3月25日，菲律宾马尼拉，总统费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯在马拉坎南宫举行新闻发布会，宣布全国进入能源紧急状态。图/视觉中国
通过签署行政命令的形式，菲律宾妄称对南海部分区域“拥有主权”,“为南沙群岛一百多个岛礁地物重命名。”对此，2026年4月1日，中国外交部发言人毛宁在例行记者会上回应，“中方坚决反对菲律宾损害中国主权和权益的行径，并将采取必要措施，坚定捍卫自身在南海的领土主权和海洋权益”。
就在不久前，因霍尔木兹海峡航运中断而进入到国家能源紧急状态的菲律宾，才刚刚回到南海问题的谈判桌上。
据央视新闻报道，外交部副部长孙卫东与菲律宾副外长、东盟事务高官艾雷拉-林，日前共同主持了中菲南海问题双边磋商机制（BCM）第十一次会议。当日还举行了时隔三年首次重启的中菲第24轮外交磋商。
此次磋商，中菲就油气开发、化肥供应等核心议题，深入交换了意见。
“在化肥方面，中方没有以任何方式从中牟利。恰恰相反，他们提供了很大的帮助。”菲律宾总统马科斯在接受媒体采访时，表达了对中国在化肥进口问题上的感谢，“我们一直试图将领土争端和贸易安排区分开来。”
“重启双边磋商，是菲律宾遭遇国内石油危机后所采取的临时性策略。另外，其在南海的挑衅行动没有停止，对外政策也存在频繁变动的特点。”暨南大学国际关系学院副院长、菲律宾研究中心主任代帆告诉南方周末记者，“目前来看，恢复磋商仅构成中菲关系缓和的一个契机。”
不同于杜特尔特时期的务实外交，马科斯自2022年执政以来，在南海海域不断制造摩擦，致使中菲关系急转直下。此外，还利用美菲“肩并肩”联合军演与盟友实现深度捆绑，冲击地缘安全秩序。
“中美两国对于菲律宾而言都至关重要。”菲律宾中华研究学会（PACS）会长、菲律宾亚太进步之路基金会研究员卢西奥·布兰科·皮特洛三世（Lucio Blanco Pitlo Ⅲ）在接受南方周末记者采访时表示，“对于现任政府而言，除中美之外也在寻求多元化的经济及安全伙伴，以减少对两大巨头的依赖。”
“边斗边谈”，中菲关系的前景依然迷雾重重。
“彻头彻尾的‘演戏’”
本轮系列磋商前，菲律宾已在南海问题上“动作频频”。
自3月18日起，多架来自菲律宾的C-208型机未经中国政府允许，非法闯入黄岩岛、美济礁附近空域。3月25日，中方舰艇在南沙群岛渚碧岛附近管辖海域例行开展巡航活动时，遭到菲方舰艇的蓄意干扰。
自马科斯政府上台以来，海警方面扮演了原先外交部门的角色，更多地处理南海事务。受其影响，菲律宾近年在南海的挑衅行动频次大幅增加。
“回溯历史，无论领导层如何更替，菲律宾在南海问题上始终存在惯性。先是挑衅滋事，受到中国反制，而后又回到谈判桌上。”
中国南海研究院区域国别研究所所长、研究员丁铎告诉南方周末记者，“主权摩擦与外交磋商并行，这种‘边斗边谈’的模式并非中菲关系新常态。相较于杜特尔特时期的‘铁腕治理’，马科斯政府面临国内多方势力的掣肘。中菲若能保持磋商渠道，对菲律宾国内政策或将形成一定的牵制影响。”
2026年，菲律宾接替马来西亚成为东盟轮值主席国，并提出“携手航向共同的未来”的主题。有舆论认为，菲律宾可能借主席国之便，将自身的南海诉求包装成东盟立场，从而进一步向中国施压。
“菲律宾高调声称要在年内完成南海行为准则（COC）谈判，为的是提升其国际形象。”华阳海洋研究中心副研究员包毅楠告诉南方周末记者，预计其挑衅行为将保持在“有限度”范围内，以避免危及相关谈判进程。
同时，2026年还是所谓“南海仲裁案”的十年之期，“菲律宾不会放弃这样一个时间节点，可能将联合西方国家发动进一步的法律战、舆论战攻势，达到向外转移国内矛盾的目标。”
中菲南海问题的摩擦，还掺杂着区域外力量的影响。
在马尼拉生活多年的法律从业者秦骁告诉南方周末记者，所谓“菲律宾渔民护礁行动”，很大程度上是获得了西方非政府组织（NGO）的资助，“这就是一场彻头彻尾的‘演戏’”。
他阐述了其中的运作模式：一些NGO通过社交媒体、线下传单等方式招募人员，不仅提供高于当地人平均薪资的丰厚报酬，还解决了应征者的食宿需求。
“剧本痕迹明显。”秦骁表示，这些组织让应征者假扮成渔民或爱国人士，乘坐船只靠近争议岛礁并进行干扰。之后，通过相关媒体造势，在国内国际社会形成所谓“维护海洋主权”的舆论影响。
“与东盟其他国家相比，菲律宾更容易将南海问题及对华政策进行政治化。某种程度上，那些试图淡化海上争端、努力与中国发展友好关系的领导人，时常会受到各方面的抨击。”皮特洛三世表示，政府应当在处理对华关系上凝聚广泛共识，这对制定连贯且稳定的外交政策至关重要。
当地时间2024年5月，菲律宾多艘船只在黄岩岛邻近海域非法聚集，开展与正常渔业生产作业无关的活动，中国海警加强现场监视取证。图/视觉中国
军事基地增至9个
“美日菲”小多边机制，或为影响南海安全的一大变数。
据《环球时报》援引法国“海军新闻”网站报道，菲律宾方面表示，日本自卫队将派遣约1000名队员，参加2026年4月下旬举行的年度美菲“肩并肩”联合军演。这是自二战结束以来，日本首次向菲律宾派遣地面部队。
“三国安全合作正持续升温。伴随美国盟友政策的调整，日本已不再满足单纯的‘战略配合’，正转向‘主动进取’的姿态。这种冒进主义背后，是其急于实现军事松绑的诉求。”丁铎分析。
他指出，除日本外，菲律宾亦宣称将加强与澳大利亚、部分欧洲国家的防务合作。这一系列动向，无疑加剧了亚太地区形成阵营化对抗的风险。
因此，尽管双边磋商为中菲关系带来了缓和迹象，但从整体来看，地区安全问题仍存在变数。
“自今年2月以来，美菲启动战略对话并展开了多次军事活动。在此情境下，面对菲律宾要‘听其言、观其行’。特别是菲方不该炒作‘南海仲裁案’而进一步侵蚀政治互信，应致力于达成书面形式的搁置争议共识。”包毅楠表示。
南方周末记者查阅信息发现，自马科斯就任总统以来，菲律宾与美国达成了《加强防务合作协议》《美菲双边防务指针》《军事信息通用安全协议》等多项框架内容。
值得警惕的是，在原来5个军事基地的基础上，菲律宾开放给美军的军事基地增加至9个。
“从美国视角看，中美竞争时代已然到来。尽管当前的战略重心或有转移，但美国不会放弃菲律宾这一抓手，利用其南海问题的强硬立场，在地区安全问题上制衡中国。”
代帆认为，美菲军方存在长达百年的机制性联系。即便是菲律宾总统，也难以保证完全掌控军方。换言之，美国将可能通过军事渠道影响菲律宾的内政外交。
除美日菲外，美国还主导着美日印澳、美英澳以及美日韩等小多边机制。
“这些机制在拜登政府得到进一步强化。鉴于特朗普政府对多边合作的质疑态度及‘退群’先例，他在第二届任期内如何发展小多边机制，前景仍不明朗。”澳大利亚洛伊研究所研究员萨拉·泰奥（Sarah Teo）在其评述文章中写道。
当地时间2025年4月27日，菲律宾省赞巴雷斯圣安东尼奥，美国和菲律宾部队举行年度“肩并肩”联合军演。图/视觉中国
“政冷经热”
长期以来，菲律宾国内存在“经济靠华”的说法。
南方周末记者注意到，自2016年双边贸易额超越日本以来，中国已连续近十年稳居菲律宾最大的贸易伙伴。从热带水果、建筑材料、机械设备到电子产品零部件等，两国在产业链上形成了深度咬合的联系。
“中方一贯秉持着务实的外交原则，即便中菲出现主权摩擦，但并不影响长期以来‘政冷经热’的双边关系，经贸合作保持着一定韧性。”包毅楠表示。
受国际局势动荡影响，菲律宾正深陷严重的能源危机。鉴于其石油供应高度依赖进口，且逾九成源自中东地区，能源合作因此成为此次中菲磋商的关键议题之一。
“美以伊战争前后，菲律宾每升汽油的价格涨幅达到了近一倍。”秦骁介绍，日常情况下汽油价格约50至60比索/升（约合人民币5.72至6.86元/升）。而现在，这一数字达到了120比索/升（约合人民币13.72元/升）左右。另有消息称，该国目前仅剩40天左右的石油供应量。
支柱产业之一的农业同样受到冲击。由于化肥高度依赖进口，能源供应链的断裂引发肥料市场的货源恐慌及价格危机。面对迫在眉睫的春耕缺口，菲律宾正试图向外部紧急求援。
“中方已经向菲方表示不会限制对菲化肥出口。”菲律宾农业部长劳雷尔3月18日向媒体表示，他在与中国驻马尼拉大使井泉的会晤中得到以上保证。不久后，马科斯也公开表达了感谢，“中方没有在化肥交易中进行牟利”。
“在能源危机的阴影下，菲律宾的短期诉求更为迫切——成品油、化肥的补给才是当务之急。”丁铎分析，“从长远看，尽管中菲已就油气开发交换了意见，但南海问题、菲宪法限制及项目周期长等因素，都在制约实质性合作协议的达成。”
南方周末记者了解到，在所谓主权存在争议的前提下，菲宪法明令禁止在专属经济区内共同开发；即便是共同开发，菲法律也强制要求菲方持股须超六成。
“早在2005年，中菲关系处于‘黄金时代’，中菲越三方签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，并就联合开发油气资源展开探讨。”代帆透露，彼时各方共识与推进情况胜于当下，但该协议还是在2023年被菲律宾最高法院裁定违宪。
皮特洛三世则指出，菲律宾在危机时刻得到中国援助，并非首次。
“两国建交之初，菲律宾时任总统费迪南德·埃曼努尔·埃德拉林·马科斯（即马科斯的父亲）为应对全球石油危机，向中国寻求援助并得到回应。而后，从台风灾害时的物资驰援，到新冠疫情期间的疫苗捐赠，这些都是两国患难与共的见证。”
当地时间2026年4月3日，菲律宾邦板牙省圣费尔南多市，一名员工在加油站更换油价标牌。图/视觉中国
马科斯的“选择题”
总统任期过半，处理好菲律宾与大国间的关系，是马科斯必须直面的问题。
2026年，恰逢美菲建交80周年，两国多次在公开场合强调，将进一步巩固多领域的合作基础，以共同应对地区挑战。
“菲律宾与其他国家发展防务关系和安全合作是其选项，但不能以中国为假想敌。”丁铎表示，尤其是台湾问题这一中国核心利益上，更应该谨言慎行。
持续深化与美国盟友关系的同时，中国作为菲律宾最大的贸易伙伴，经济重要性仍旧不可替代。特别在面临高通胀、高贫困率等问题的当下，发展好对华关系，将影响菲律宾现任政府的施政满意度。
据央视新闻报道，2025年5月17日下午，菲律宾选举委员会公布中期选举的官方结果。改选的参议院12名参议员中，马科斯支持的执政联盟“新菲律宾联盟”赢得6席，反对派杜特尔特阵营获得5席，剩余2席由其他党派获得。
外界普遍认为，马科斯阵营的表现，远未达到开选前的预期目标。
“中菲关系近年来持续走低，菲律宾国内已出现反思声浪，认为错失了诸多与中国合作发展的机遇。”丁铎称，“从阿罗约、阿基诺三世、杜特尔特到如今的马科斯，菲律宾对华关系呈现出周期性起伏的特点，其间不乏军方、家族政治与民粹势力等多方博弈。”
中期选举结果叠加部分国内压力，马科斯在2026年初释放出与中国加强人文及经贸交流的信号。
据中国驻菲律宾大使馆官方消息，菲律宾外交部1月15日宣布，自1月16日起，中国公民可免签入境菲律宾。此项免签安排适用于经马尼拉和宿务机场入境的乘客。
“对华免签政策是为了提振菲律宾旅游市场及整体经济，尤其意在重拾中国作为重要客源国的地位。”代帆分析。
不过，在政治互信缺失的前提下，中资在菲律宾发展仍存挑战。
首当其冲的是人身安全问题。据新华网报道，中菲两国执法部门加大警务合作力度，针对在菲律宾发生的中国公民被绑架及杀害等犯罪活动，于2025年12月抓获以施纯芳为首的犯罪团伙，并经由福建省公安机关将其押解回国。
另外，营商生态的变化也产生了一定影响。“部分基建项目高度依赖政府关系，马科斯执政后，项目验收停滞、资金链断裂的风险陡增。还有一些灰色产业的滋长，无形中加强了监管部门的审查和整治力度。”秦骁表示。
在当前中菲磋商基础上，受访学者认为，两国应寻求一种超越传统油气开发的“最大公约数”。
丁铎指出，菲律宾不妨利用这一窗口期，将合作视野从单纯的资源开采拓展至新型能源及清洁能源的建设，这或许能为双方提供更具操作性的空间。
这与皮特洛三世关注的“应用端”不谋而合，“可以尝试推广可再生能源、电动汽车及其充电网络等领域的深度合作，这将有助于增强菲律宾应对石油危机冲击的韧性。”