党的二十大对“发展新型农村集体经济”“深化农村土地制度改革”作出重要部署，2023年中央一号文件再次强调“深化农村集体经营性建设用地入市试点，探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制”。农村集体土地是农村最重要的集体资产，集体土地经营效益好，集体经济、村民收入才有保障，实现乡村振兴、共同富裕才有坚实基础。为进一步探索我市集体土地经营模式的新思路新路径，激发农村土地资源要素活力，为实施“百千万工程”提供有力支撑，佛山市政协组建专题调研组，选择作为全国农村土地改革试点地区之一的南海区为重点研究对象，主要聚焦农村集体经营性建设用地和农村集体农用地开展调研，广泛走访市和南海区相关部门、村（居）和土地经营方，并赴国内先进地区考察学习，在此基础上形成专题调研报告，以期为佛山创新集体土地经营模式提供参考。

现状

多元化经营模式已形成

土地利用效率有待提高

据统计，截至2022年底，南海区农村集体经营性建设用地面积共13422公顷，已流转面积7405公顷,占55%。集体农用地26495公顷，已流转面积23000公顷,占87%。

南海区自上世纪90年代初期开始，便围绕土地股份合作制、村级工业园改造等多方面，开展集体土地经营模式探索，逐步形成了多元化经营模式，包括集体自主开发、入股合作开发、集体经营性建设用地出让+代建返租、集体经营性建设用地政府统租、整村改造+物业返还、工业园改造+协议出让、“政府统筹、征租结合”、“政府统筹、征改并用”、农用地经联社托管、农用地经联社统租等总共十种经营模式，在推动城乡融合发展、土地集约高效利用、促进农村集体增收等方面取得积极成效，为全市各区提供了参考和借鉴。截至2022年底，全区累计拆除改造村级工业园6.78万亩，完成农用地集约连片1.18万亩，打造出一批现代化产业集聚区和农业产业园。2016年至2022年，全区农村集体经济可支配收入从77.51亿元增长至121.23亿元，人均股份分红从5316元增长至7456元。

南海区集体经营性建设用地流转开始较早，流转包括出租、出让、入股等方式，以出租为主。目前南海区集体经营性建设用地，以出租方式流转的面积为7366公顷，占已流转总面积的99%。在流转土地用途上，以工业用地为主。据统计，南海区已流转的集体工业用地面积为6408公顷，占已流转集体经营性建设用地面积的86%；集体商业用地852公顷，占11%。在流转期限上，主要以20-30年为主，占已流转总面积的39%。

南海区在集体土地经营模式上的探索创新取得了初步成效，但与高质量发展的要求相比仍有距离。主要表现在，经营主体上，土地碎片化问题没有根本解决，尚未实现全域统筹协调发展；经营规划上，蓝图性规划统领不强，农村优质产业和资源较少；制度机制上，改革红利释放不充分，政策创新突破不够有力；资金来源上，集体土地抵押融资难，市场主体参与动力减弱；经营能力上，集体经营理念保守，新型经营管理人才欠缺。同时，以出租为主的模式，导致集体土地利用效率不高，土地价值难以提升，农村集体经济发展缓慢。这些问题，制约了集体土地利用转型升级和高质量经营。

建议

强化规划统领

探索新型集体土地经营模式

当前，我市正处在产业转型升级、推动经济高质量发展的关键时期，经济发展方式的转变，必然要求集体土地经营理念和经营方式同步转变。探索兼顾国家、集体、村民三者共赢的新型集体土地经营模式是当前农村工作的重点，是解决农村问题的治本之策，尤其是目前经济下行压力较大，农村集体经济收入面临巨大压力情况下，这项工作更为迫切。经过充分调研分析，调研组提出以下对策建议。

1.加强政府主导，探索新型集体土地经营模式。

新型集体土地经营模式必须是既有利于农村集体经济壮大、村民收入稳步提高，也有利于城市、乡村、产业高质量发展，实现国家、集体、村民三者共赢的模式。建立新型集体土地经营模式是一项复杂的系统工程，政府要发挥主导作用，在土地规划整理、政策扶持、招商引资、化解矛盾等方面给予大力支持才能实现。一是探索实施集体土地托管模式。借鉴北京市大兴区的经验，强化政府统筹，从平衡长远发展利益和城市整体利益出发，实施项目联动、互补互促、利益共享。在保障集体土地所有权不变及农村集体经济收入稳步增长的前提下，由政府托管集体土地，指派专业团队（通常是国资或国资牵头的联合体）或组建国资和集体的联营公司运营，采取“一次授权、全权委托”方式，实行统一规划，统一管理，统一连片开发，统一高水平运营。这无疑是较理想但实施难度较大的经营模式，建议通过试点稳步推广，可在全市经济发展水平相对靠后、集体土地开发强度较低的地区，依托市级重点产业平台或战略项目先行探索实施。二是探索跨村跨社合作发展模式。由政府推动，支持地域相邻、资源相连、产业相近的农村集体经济组织突破区域限制，推动区域抱团联合发展。鼓励农村集体经济组织之间通过入股联合、项目开发、委托经营、合资合作等多种方式推动共赢发展。要大力提高经联社的统筹能力，鼓励由经联社统一运营行政村的所有集体土地，引导经济社将集体土地所有权统一确权至经联社名下。这种模式在南海区和我市一些地方已有初步成功案例，建议通过总结提升后推广。

2.强化规划统领管控，向农村导入优质产业和资源。

一是加强规划统领。各区应做好集体土地开发顶层规划，坚持“框定总量、严控增量、盘活存量、逐步减量”用地方针，实施农村集体建设用地减量化规划，坚决不再新增农村集体建设用地。每个镇（街道）划定一定数量的千亩万亩级工业集聚区，通过腾退置换，对零散的农村集体建设用地进行拆旧复垦，将建设用地指标统一安排在区位合适的镇（街道）集中工业区，实施空间大腾挪。根据每宗地块的属性，以集中利用为导向，规划每宗农村集体建设用地的用途、开发方向，明确要复垦复绿、保留整治、集聚提升的地块。严控零散的农村集体经营性建设用地单独经营，已有的面积小的农村集体经营性建设用地待租约到期后进行复垦复绿或转化用途。二是加快向农村导入优质产业和资源。政府应加快农村的产业替代，大力发展先进制造业、战略性新兴产业、先进农业、先进服务业，避免农村因产业空心化而造成集体经济收入下滑。应开放更多优质资源使用集体土地，如公租房、保障性租赁住房、人才公寓、优质商业等，可由国资企业主导开发，给予集体土地更大发展空间。三是建立区域集体土地一张图。基于物联网技术，建立集体土地开发利用一张图，实时监控、全局掌握集体土地开发建设情况，推动集体土地经营从单个项目到系统引导、连片规划、差异化推进的方式转变，激活我市存量低效土地资源。

3.加大改革成果推广应用，用好用活用足改革政策。

一是加大集体土地使用权直接出让比例。学习北京市大兴区、常州市武进区等地经验，加快实现国有土地和集体土地使用权同权同价，让更多优质项目通过集体土地使用权直接出让获得发展用地，既可解决优质项目征地难征地贵问题，也可通过引进优质项目带动周边集体土地升值。二是用好用活地券房券绿券政策。对零散的农村集体建设用地进行拆旧复垦形成地券指标，将地券指标统一安排在区位合适的镇（街道）集中工业区，实施空间大腾挪，争取支持放宽地券项目立项地类限制、允许地券项目指标分离管理、争取地券的审批权下放，提高地券制度效率。加大房券在农村土地征收、历史留用地兑现、低效建设用地复垦、耕地集中整治区建设的撬动作用。允许绿券指标用于建设重点工业项目，条件成熟后可在全市推广“三券”政策。三是积极争取国家级试点政策。争取全市成为全域土地综合整治国家级试点，争取上级赋予我市调整永久基本农田方面的权限，推动新增连片稳定利用耕地置换零碎永久基本农田。同时，加大力度开展新增耕地，推动低效建设用地复垦为耕地，确保耕地布局稳定和质量提升，加大新增耕地储备数量，以备置换零碎永久基本农田。四是制定连片开发激励政策。明确集中连片开发的导向，对于连片开发的，市、区两级在规划调整、用地指标和规模支持、用地手续完善等方面给予相应支持和保障。对于集体土地整备或托管，在整备或托管环节，不视为交易行为，不收取相关税费。五是扩大农用地利用规模，适当延长农用地租期。加大设施农业用地、点状供地等政策支持，推动农用地集约连片利用，引导农村集体经济组织实行长租期、大规模出租。对于优质农业项目或增资扩产的，允许承租方与农村集体经济组织续租，保障企业长期可持续经营。

4.拓宽经营资金来源，构建多元主体共同参与机制。

一是有效利用农村集体资金。佛山市部分村（社区）集体自有资金数量大，但大多数处于沉睡状态。要引导、鼓励农村集体经济组织利用自有资金入股，参与政府的城市更新项目、产业投资项目，农村集体经济组织按照股权比例获得收益分配。引导农村集体经济组织利用资金、土地等，在征地中与村（社区）通过沟通协商，不即期支取征地补偿款，利用款项建设产业园区，同时给予一定奖励。二是发挥政策性金融的作用。集体土地经营项目投资期限长、投入大，商业银行信贷投放动力不足，需要发挥政策性金融机构的作用，还需向国家相关部委争取支持专项债券用于产业园区土地储备。借助政策性银行适当降低授信贷款条件，支持各级国资企业开展集体土地开发。加快赋予集体土地金融属性，依托地方性银行，创新设计与集体土地经营期限、经营规模、建设进度、投资回报周期等相匹配的专项金融产品，在贷款期限、还款方式上给予政策倾斜。三是激发社会资本投资动力。民营经济是高质量发展的重要基础，民营企业是经济发展的生力军，在集体土地经营中也可以发挥出重要作用。要加强招商引资，重点引进实力强的专业产业园区运营商、行业龙头企业和创新型企业；加大政策支持力度，对社会资本改造经营集体土地的，在财政奖励、融资等方面给予支持，推动税收优惠政策落地落实，吸引社会资本参与集体土地改造提升。

（据市政协专题调研报告整理）