核心提示
今年以来，国家层面多次发文要求超大特大城市要积极稳步推进城中村改造。佛山作为特大城市，在推动“百千万工程”落实中，也一直强调要在改善人居环境品质上再攀新高，强化城中村改造治理，探索城中村改造和治理新路径，逐步改善城中村面貌。近日，广东省“三旧”改造协会秘书长、华南土地问题研究中心副主任田光明在接受佛山日报《理论周刊》专访时表示，“三旧”改造的发源地就在佛山，且佛山也曾多次作为广东“三旧”改造的先行实验区不断探索前行。此次超大特大城市城中村改造、低效用地再开发试点相关政策，为佛山进入高质量发展阶段如何再次提升存量资源资产利用效率、完善基础配套、推动产业转型升级、提升城市品质带来重大发展新机遇。
田光明。
专家简介
田光明，管理学博士（土地资源管理专业），理论经济学博士后，国土高级工程师，现任广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会秘书长，兼任中国土地学会土地经济分会委员、中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会委员、华南土地问题研究中心副主任、广东省城市创新研究会副会长、广东省城乡建设工作专家咨询委员会委员、广东省土地整理复垦开发、节约集约、空间规划等专家库专家。已在《管理世界》《中国土地科学》《经济体制改革》等核心期刊上发表学术论文20余篇，参与出版学术专著5部，荣获各种奖励16项，主持及参与科研项目100余项。目前主要从事土地制度改革及土地政策研究、“三旧”改造（城市更新）政策及实务研究工作，致力于推进广东高质量发展。
新一轮城中村改造 佛山迎来三大机遇
《理论周刊》：今年7月，国家发布了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，佛山作为特大城市，新一轮城中村改造能为佛山带来何种机遇？佛山又将面临哪些新挑战？
田光明：今年4月和7月召开的中央政治局会议、10月召开的中央金融工作会议均对规划建设保障性住房、积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”作出部署。其中包括了国务院办公厅印发的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。7月，为落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的有关要求，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）决定在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点，聚焦城中村和低效工业用地改造，探索创新政策举措，完善激励约束机制，包括佛山在内的珠三角9市全部纳入试点。
其实，“三旧”改造的发源地就在佛山，且佛山也曾多次作为广东“三旧”改造的先行实验区不断探索前行。此次超大特大城市城中村改造、低效用地再开发试点相关政策，为佛山进入高质量发展阶段如何再次提升存量资源资产利用效率、完善基础配套、推动产业转型升级、提升城市品质带来重大发展新机遇。
一是以重大民生工程建设为导向，可以推动佛山不断完善基础配套。佛山长期以来秉承“坚持制造业当家”的理念和方向，大量推动工业园区改造，特别是村镇工业集聚区改造升级。进入高质量发展阶段，产业升级的背后将面临高端产业的不断落地、研发能力的不断提升、高层次人才的不断引进落地，将更需要高品质的城市环境和配套设施。佛山集体经济发达，是典型的城、镇、村、厂混杂的空间格局，其中城中村、旧村承载着工业化、城镇化高速发展阶段各种功能。但是新阶段，产业升级后需求也将发生改变。本次政策导向，将更大力度地推动佛山完善基础配套和民生工程的建设力度。
二是以政府统筹主导为导向，逐步强化对区域资源综合统筹配置力度。佛山“三旧”改造17年，过去探索了“政府引导、市场运作”模式取得了显著成效。当然进入新阶段，特别是经济增速放缓、房地产供需关系变化、国际贸易格局调整，对市场参与各种存量资源盘活的影响较为明显，特别是因为市场运作过程中的原产权人预期攀升、谈判成本拆迁升高、实施周期不可控、资源统筹开发力度有限等问题，直接影响市场主体投资预期。本次政策导向，坚持“依法征收、净地出让”，强化政府统筹力度，同时也在具体操作上留有探索空间，佛山将结合过去17年的经验，进一步探索“有为政府、有效市场”的新治理结构模式，进一步释放政策和创新机制红利，推动项目落地，拉动经济增长。
三是以多项政策叠加发力为导向，逐步提升全要素生产效率。“三大工程”是党中央根据新形势作出的重大决策部署，住建、自然资源、金融等各部门都在同时制定相应的政策激励，同时广东省2023年也着力推进“百千万工程”，各种政策逐步聚焦且同步发力。特别是以全域土地综合整治为抓手，推动国土空间重构、资源要素重组，对于早已进入存量时代的佛山意义重大。从“全区域、全要素、全产业链、全周期”角度系统谋划和施策，破解佛山某种程度上长期以来存在的“空间无序化、利用低效化、产业低端化、生态退化”困境。
当然，新一轮发展也面临新的挑战。比如：新旧政策衔接问题、新旧项目划分问题、新旧标准融合问题、“有效市场、有为政府”边界把握的问题、市场需求与项目推进节奏问题、资金平衡与政府财政压力等问题也亟须深入研究和实践，在实践中逐步解决难题，探索新模式、新政策、新路径、新机制，为国家治理体系建设提供“佛山样本”。
分区域分类型分步骤推动城中村改造与治理
《理论周刊》：在推动百千万工程落实中，佛山也强调要在改善人居环境品质上再攀新高，强化城中村改造治理，探索城中村改造和治理新路径，逐步改善城中村面貌。在城中村改造和治理新路径上，您有何建议？
田光明：一是围绕城市发展定位和功能布局，坚持问题导向和目标导向，“分区域、分类型、分步骤”推动城中村改造与治理。佛山是重要的制造业基地，城中村或者旧村庄，长期承担着低成本配套服务功能（如居住功能或局部的商业功能等），与原有产业集群相互融合，成为原有集体经济发展的重要组成部分。城中村改造需要与城市发展阶段定位需求和功能调整相衔接，根据需求划分改造和治理区域及项目，并将城中村划分拆除重建、综合整治、微改造治理等不同类型，分区域、分类型、分步骤推动改造和治理；二是实施“片区联动、功能联动、项目联动”机制，综合统筹考虑改造和治理模式。在总体区域、类型、步骤确定条件下，具体项目实施，需要系统谋划、区域统筹、项目联动，以补足功能和短板为导向，统筹推动项目实施，并统筹考虑利益平衡机制和收益分配机制，实现改造和治理健康有序实施；三是加强政府统筹和政策组合应用，形成机制合力。强化政府对区域各类资源的统筹力度，调动各部门力量，综合运用各部门、各条线、各类型政策工具，建立联动机制，形成合力机制；四是金融渠道和金融工具的多元灵活使用。
以“四全”破解“四化” 构建区域空间治理体系
《理论周刊》：佛山一直在进行村级工业园改造，但旧村庄、旧城镇用地、农用地、生态用地相互交杂混杂等仍是佛山冲刺“千亿镇街”的掣肘。您认为佛山要如何提高土地资源配置效率，优化城市空间结构和功能布局，实现“城乡区域协调发展”目标？
田光明：一是强化系统思维，以“四全”破解“四化”。以国土空间规划为统领，从“全区域、全要素、全流程、全产业链”角度来重新考量资源优化配置机制，将城中村、保障房等新政策要求与已有成熟经验及政策体系相融合，结合全域土地综合整治，综合考虑生产、生活、生态空间的融合与共生，破解“土地碎片化、利用低效化、空间无序化、生态退化”问题，全面提升全要素生产效率，统筹推动城市区域高质量发展。二是构建区域空间治理体系，建立全要素联动的资源资产盘活开发利用机制。首先，全域视角统筹土地资源资产，结合片区破碎化的土地利用特征，将生态用地、农林用地、永久基本农田、集体经营性建设用地、国有建设用地、宅基地、闲置土地、批而未供土地等纳入整个空间治理框架。其次，推进全区域“一盘棋”，通过跨镇域要素流转，优化空间布局，探索生态要素实体空间与价值空间分离，实现不同片区利益共享。最后，在国土空间总体规划指导约束下，重点保障生态空间、永久基本农田范围内或交叉区域建设用地通过复垦复绿进行空间腾挪，拓展“增减挂钩”政策内涵，以建设用地复垦券、建设用地复绿券、林地复垦券交易等手段，建立各类自然资源空间置换与综合平衡机制，激活各类用地指标全流量空间腾挪。
推动地方立法 为解决“三旧”改造重点难点问题作支撑
《理论周刊》：在新一轮城中村改造、低效用地再开发中，您认为政府部门需要重点做好哪些工作，在更新中不断提升城市品质？
田光明：一是坚持高位推动，强化部门分工联动。全域视角下的低效用地再开发具有系统化、长期性特点，关联部门多，涉及自然资源、住建、水利、农业、交通财政、审计、乡村振兴等多个部门。建议建立部门协同、上下联动的协调联动机制，建立党委、政府主要领导统一协调工作机制，明确各部门责任分工，提升协同工作合力。横向上，建立发改、财政、自然资源、生态环境、建设、水利、农业农村、林业等多部门协同推进机制，形成合力；纵向上，建立上下联动的工作机制，由市级总体统筹，各区、镇等党委政府逐级落实。二是探索集成改革，提升政策组合效应。首先，探索政策组合应用。以佛山现有政策为基础，叠加城中村、保障房、“平急两用”、规划、土地、资金、产业、全域土地综合整治政策体系，从顶层设计搭建“三旧”改造、集体建设用地入市、增减挂钩、拆旧复垦、生态修复等政策体系架构，打通政策应用环节壁垒，创新政策实施工具与模式（包括指标流转、项目实施管理、资金统筹、利益分配、监督管理等方面），推动项目落地。三是统筹资金支持渠道。建立资金管理和使用办法，明确各类、各项重大工程、重点项目、重大任务涉及的金融和社会资本筹集、利率优惠、使用管理制度和税收征缴等事项。落实资金补贴政策，在广东“百千万工程”推进周期内（2023年至2035年），政府每年进行财政拨款的同时，从土地出让收益中安排一定比例的资金，共同组成低效用地再开发、全域土地综合整治专项扶持基金，将其纳入财政预算经费管理，专项奖励符合政策规定要求的项目。四是全流程监督管理，保障工作提质增效。建立项目推动全流程监督管理体系，加大对项目的监管力度。在项目实施各环节加强政府监管，积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”，以及“三旧”改造、土地整治监测监管系统等信息手段，整合相关土地，建立健全综合监测监管平台，实现涵盖立项、审批、实施、验收、工程管护等的全流程监控。建立调查监测与执法督察联动机制，充分应用数字化平台，实现各类审批管理数据共享，实现行政执法系统和自然资源调查监测监管系统数据互联互通。五是加快推动地方立法，为项目推进提供法律支撑保障。首先尽快启动地方立法，并出台城中村、低效用地再开发地方性法规，为深入推进相关工作提供法律支撑。其次从立法层面推动解决重点难点问题。针对目前普遍面临的解决“留守户”的司法路径法律支撑、“三旧”改造政策中涉及土地征收等重点难点问题，从立法层面予以支撑和解决。
文/佛山市新闻传媒中心记者刘蓉
