2021年11月23日，在南海区大沥镇河西陆边工业大道旁，百台钩机同时启动，一排旧厂房应声缓缓倒下，大沥河西沿江片区改造项目集中拆除行动正式启动。这是南海区全域土地综合整治攻坚誓师大会的现场，标志着南海全域土地综合整治攻坚战正式启动。
从这一天开始，南海吹响全域土地综合整治的集结号，全域土地综合整治联合执法队成立，区长王勇担任总队长；全域土地综合整治攻坚战在七个镇街全面铺开，桂城战队、九江战龙、西樵尖兵、丹灶先锋、狮山雄狮、大沥铁军、里水突击队强势发起总攻，越战越勇，掀起了整治热潮……
2021年11月23日，区委书记顾耀辉代表区委现场向区长王勇授旗，全域土地综合整治联合执法队成立。
南海区第十四次党代会提出，要高起点深化土地制度改革，探索推进全域土地综合整治，并推进村改攻坚。南海区政府工作报告也指出，要以“村改”攻坚为突破口，以全域土地综合整治为着力点，系统规划，促进城乡全面融合、协调发展。
全域土地综合整治，不同于传统意义的“三旧”改造、村改。后者是项目主导型，追求“由点及面”。全域土地综合整治则是规划主导型，在国土空间规划编制的基础上，着眼于天空之下、土地之上，针对全空间、全要素实施大手术式的彻底综合性改革，将建设用地、农业用地、生态用地一盘棋考虑。
推进全域土地综合整治，背后是以土地腾挪集聚为核心激发南海活力、推进高质量发展的宏韬伟略，是一场直面现实必须打赢的硬仗。如今，南海已经在攻坚的路上，并收获累累硕果。
2021年11月23日，大沥镇河西沿江片区改造项目正式启动。
七镇街发力
全域土地综合整治按下“加速键”
旌旗猎猎、战鼓声声。随着130台工程机械车同时开工，棚架碎裂、墙面破损发黄的旧厂房在洒水车的水雾中轰然倒下。
2021年底，大沥镇以雷霆之势开展整治工作。11月，大沥铁军通过用心用情做好群众工作，凝聚全镇城市更新共识，仅用8天就实现河西沿江片区项目厂房租约“全清零”，为土地综合整治作出有效探索。
11月23日，南海全域土地综合整治攻坚誓师大会在大沥举行，这种改革气势传递到全区各部门、各镇街。七镇街主官相继立下“军令状”，从低效建设用地腾退时间、连片产业用地整备、村级工业园攻坚拆除量，到建设产业保障房、宅基地改革任务，步步为营，攻坚克难，展现责任和担当。
此后，各镇街开始了浓厚的开干热潮——
2021年12月7日，大沥镇太平社区全域土地综合整治项目仅用七天，项目厂房租约就实现“全清零”；
2022年 1月15日，随着现场十多台钩机的轰鸣声及厂房墙体的倒塌，九江镇正式打响2022年全域土地综合整治第一炮；
2022年1月27日，狮山镇朗沙社区上罗沙一股份经济合作社就高墩头地块项目“毛地入市”方案进行村民投票表决，最终村民100%同意进行改造……
截至2022年2月，全区村级工业园累计拆除改造57729亩，累计拆除整理95556亩。在百日攻坚的带动下，改革与发展高效联动，2022年一季度全区有望签约超亿元项目41个，计划投资额达到376.85亿元，深国际现代智慧物流产业基地、徐工建机智能制造基地等项目加快建设，为全年稳中求进打下坚实基础。
全篇谋划
对建设用地、农业用地、生态用地整体设计
开展全域土地综合整治，是南海区推动土地全面优化的关键一招。
当前，南海区土地管理仍然面临土地开发强度高、用地碎片化、产出效益低，耕地保护与城市发展的矛盾冲突难以解决等突出问题。这种发展之困，不进行大手术式的全域性、彻底综合性改革，就难有出路。
以大沥镇河西沿江片区改造项目为例，南至佛山水道、东至佛山一环、西至桂和路、北至穗盐路，是南海城市中轴北延的“第一站”。这里虽与广东金融高新区仅一河之隔，却是另一种面貌，住房与低矮破旧的村级工业园共存，生活、生产区域混杂。
大沥大刀阔斧推进城市更新，成立了河西沿江片区项目拆除改造指挥部，并组建由镇领导挂帅各职能部门及村居干部组成的“大沥铁军”驻点河西社区，全力推进河西沿江片区项目改造升级。仅用了8天时间，河西沿江片区改造项目厂房租约实现了“全清零”。
推进河西沿江片区拆除改造，是南海推进全域土地综合整治的缩影。站在千灯湖畔上的AIA大厦往远方瞭望，会看到这样的场景：很多现代建筑群落、大面积的农村住宅、以及一些村级工业园仿佛被揉碎之后，不规则地散落、交杂在一起，几乎没有一处能舒展开来。
这种独特面貌在南海广泛存在，严重影响着南海城市魅力和人居环境治理的提升，抑制着南海现代服务业的发展，也让南海制造业难以找到现代化的、连片的产业空间，这一切都成为了制约南海经济高质量发展的沉重包袱。
正因如此，南海区需要推动全域土地综合整治，通过村级工业园改造、旧城区改造、城市更新等一系列措施，使资源配置更加合理，利用效率更高，更符合城乡融合发展和产业高质量发展的需求。
“全域土地综合整治与村改不同，至少包括三个部分：一是建设用地整理，二是农业用地的提升，三是生态用地的保护。”南海区委书记顾耀辉对南海区土地制度改革的路径进行了分析。他表示，近两年，村改为产业发展腾挪出一些空间，但着眼长远发展，要解决南海的土地碎片化问题，仅靠村改还不够，一定要全域推进土地综合整治，才能为南海未来的发展赢得更大的空间。
按照计划，南海要在两年腾退复垦低效建设用地10000亩，每年整备连片产业用地8000亩，2022年村改拆除任务完成2.15万亩，2023年底建成200万平方米产业保障房，五年内财政投入500亿元支持制造业发展。
全域整治
探索“地券”“房券”“绿券”
让规划化作整治项目
全域土地综合整治是全领域、全要素、全流程的土地整理。为此，南海将以全域规划、全域统筹、全要素整治的理念，重点做好农用地整理、建设用地整理、生态保护修复“三类地”文章，加快城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展，全面重塑生产生活生态空间。
作为广东省唯一的区级国土空间规划编制试点单位，南海区已于2019年11月启动编制工作。这项规划以“四集中”为重点，即生态空间织补成网、城镇空间填充内聚、产业空间集聚增效、农业空间集中成片。
南海区需进一步开展农用地整治，保护优质耕地资源，助推现代高效农业发展；划定低效零碎建设用地腾退区域，开展低效用地减量化工作；盘活存量建设用地，优化用地结构布局，集中建设产业保障房，承接产权及产业转移；推进受损生态空间的修复治理，促进生态环境保护提升。
为加快实现土地空间的大腾挪、大归并，近年来，南海积极探索“增减挂钩”“联动改造”“综合整备”等政策工具，以此撬动存量土地资源流动，深化土地要素市场化配置，特别是注重运用市场力量，在全国首创“混合开发”模式，在全省率先要求“工改工”和“工改居”联动改造，有效促进房地产业反哺实体经济。
在此基础上，南海还结合实际，创新推出了以地券、房券、绿券“三券”为主体的配套政策体系，探索构建跨镇街的利益平衡机制。
其中，地券主要解决用地空间腾挪问题，通过建立周转“指标池”，简化表决流程，争取增减挂钩审批权下放，探索指标分离管理，明确复垦指标交易流程，加快推进拆旧复垦项目；房券主要保障发展权问题，在产业用地转型升级和退出过程中，补充实物补偿形式，强化产业用地升级改造或退出的内生动力，保障农村集体土地所有权人可持续收益；绿券主要平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励，提升城市生态品质；另外，还将对主动垦造水田、恢复耕地等给予一定奖励。
通过运用“三张券”，南海可以进一步平衡各方利益，形成缓冲带，弱化村集体发展对本村土地的依赖，进一步推动全域土地综合整治工作。
“接下来，南海要抓好‘三张券’的落地实施，充分激发各方主体参与动力。”顾耀辉表示，南海还将强化“土地整治+”理念，计划在各镇街选取有代表性的村居，探索实施“土地整治+农文旅融合”“土地整治+产业转型升级”等新模式，尽快形成可复制可推广的经验做法。
文/黄婷
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