城市更新，是指将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。城市更新是城市功能的重新定位，也是城市动能的重新发现。在城市规模有限的背景下，我国一些大城市已从增量时代进入存量时代，这也意味着，城市更新将成为城市发展的新增长点。近日，在佛山市2019年城市更新暨村级工业园改造专题研讨班上，市、区有关部门的老师和学员们对此深入思考，并为佛山城市更新建言献策。
城市更新将推动佛山城市形态转变和高质量发展
丘胜辉，佛山市城市更新局局长。
以项目为抓手促进城市更新取得新成效，着力解决好城市更新现阶段重点问题。加强政策指引和扶持力度。
近年来，得益于政策创新突破和不断探索，佛山通过城市更新在一定区域内取得了建设效果，积累了一定成功经验，提高了土地集约节约利用水平，促进了城市转型和环境再造。但同时，佛山还没有从根本上实现城市形态的转变，离城市高质量发展的内在要求和市民的期望还存在很大差距，城市更新工作还任重道远。
下阶段要怎么做？我认为，一是以项目为抓手促进城市更新取得新成效。认真落实省政府下达给佛山的2019年和2019至2021年“三旧”改造任务，今年重点统筹推进全市135个新增改造项目，125个完成改造项目建设，确保完成今年改造任务；同时，积极谋划做好后两年改造任务的项目铺排工作。
统筹推进城市治理三年行动计划74大类968个项目建设，完成3523亿的三年投资目标，主要抓好8个子行动计划的统筹效应，抓出一批亮点项目，实现城市治理三年行动计划的总体目标。
统筹推进城市中心城区形态提升50个项目建设，2019年底实现完工9个，动工28个，完成投资109亿元，主要抓好重点区域、轴线节点的启动，特别是禅城老城区、南海区叠滘片区、顺德区旧钢铁市场及小布、小涌等旧村片区等，发挥重点项目引领作用，为明年取得三年建设效果打下基础。
加大村级工业园整治提升力度，在2019年承上启下，按“五落实”的要求狠抓项目的启动建设，主要是在空间上抓好任务落实，按照市总体行动方案，分别在拆除重建、综合整治、复耕复绿各种类型上抓出示范项目，趟出路子，带动整体工作推进。同时，重点抓好3000亩、1000亩和500亩以上工业园区的摸底和实施。确保至明年底完成23.06平方公里的村级工业园整治提升任务。
二是着力解决好城市更新现阶段重点问题。加强政策指引和扶持力度。至今，城市更新在政策层面仍存在着拆迁“钉子户”、税费成本高等问题，混合开发、空间调整、规划修改等虽然有了方向性的政策支持，但很多项目在碰到具体问题时，可遵循的操作指引仍支撑不足。去年，我市出台了城市更新实施意见，省也计划于近期出台新一轮政策，计划在若干重大政策方面突破。我们将密切关注，提前研究，及时指导，需要出台细则的及时研究出台，需要优化办事流程的及时优化，充分释放政策红利，增强基层工作积极性，增强市场参与信心。
多种方式推进城市更新。从国内外城市情况来看，只有政府和市场共同发力，城市更新才能推进得更快。我们将加强统筹，逐步将全市城市更新从单纯依靠市场驱动的状况，扭转到政府和市场“两条腿”走路的路子上来。
围绕重点区域抓出城市更新效果。紧紧围绕中心城区城市形态提升抓“三旧”改造，市级层面将加强项目的统筹，进一步强化具体项目的规划、研究、部署和督查工作，重点围绕城市中轴线、重要路网、水轴线以及中心城区以外的重要通道如铁路、高速公路、快速路的干线两侧四类区域开展整治提升，推动连片改造项目实施，扭转以往零敲碎打、原地分散开发、统筹效应不佳的局面，全面提升城区建设品质，进一步提升市民的获得感。（丘胜辉）
对标一流湾区城市做好“人城产”文章
黄琼，佛山市委党校经济社会发展研究所副主任。
目前佛山城市更新应紧扣广佛极点，着眼于远景战略的粤港澳未来发展大格局去谋划，拓展与优化城市发展空间。
城市更新是城市发展的客观规律。佛山经过十多年的城市更新积极探索与实践，提高了土地资源的节约集约利用水平，促进了城市环境的改善、城市格局的优化、城市品质的提升，赋予了佛山产业转型、城市治理现代化新的动能和潜力。
城市更新成为高质量发展、高品质生活的现实载体。目前佛山城市更新应紧扣广佛极点，着眼于远景战略的粤港澳未来发展大格局去谋划，拓展与优化城市发展空间。
城市更新的理念上，构建以人为本作为推进“城市有机更新”的根本出发点和落脚点。依托粤港澳大湾区发展战略，充分利用佛山制造业战略性资源与核心竞争优势，城市功能定位角度上考虑，在拓展与优化城市发展空间谋突破，提炼出适合佛山城市有机更新的发展之路。
城市更新的制度上，城市更新需要制度创新。完善城市更新全流程政策体系、规划体系、管理体系，健全相关法律法规。城市更新这项系统工程当务之急是要使责任主体明晰，工作流程清晰，技术标准清晰，弥补现有法律法规、技术标准在城市更新中的矛盾和不足，让政策的红利在城市更新中得到充分发挥。
对标一流湾区城市，针对佛山亟须持续提升城市发展的能级和品质，城市更新规划统筹力度有待增强，更新内涵拓展有待提升，更新管理工作有待规范，更新服务水平有待优化等问题。探索具有佛山特色的城市更新路径，实现经济高质量发展，主要做好两个方面的工作：
把城市规划作为城市更新的主要抓手。一方面是完善规划管控制度，强化市级对规划的统筹。适度上移土地利用总体规划和城市总体规划的编制权和话语权，市级层面做好重点发展区域和重点改造区域的规划保障，保障产业和生态发展底线，确保市委、市政府的战略意图可以在规划上体现，实现“一张蓝图干到底”；另一方面是强化规划引领，明确园区产业功能区。以园区产业功能区建设塑造城市未来新形态，以“人城产”逻辑来思考，建设集研发、生产、居住、消费、人文、生态等多种功能于一体的城市新型社区，完善产业规划体系，五区立足两个维度，即“空间维度”（产业空间范围）和“产业维度”（聚焦先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业和现代农业），打造产业地标，绘制我市产业地图。
把“城市双修”作为城市更新的主要途径。“城市双修”是进入以提升质量为主的转型发展新阶段，是一项治理“城市病”、改善人居环境的重要行动。过去通过系统性修复城市乃至区域生态系统、创造性修补促使人地和谐的物质空间环境、精细化修补城市基因是“城市双修”新的难点与重点：通过生态修复让城市得到休养生息、人居环境得到改善、经济实现增长；通过城市修补，固本生根，完善城市功能，推动城市特色化发展。秉持“绣花”的态度，运用更有针对性的精细化城市经营，实现城市品质的提升；通过“城市双修”探索符合创新需求的城市更新标准，打造回归人本活力的公共空间，建设舒适便捷的未来社区以及绿色生态的环境设施。（黄琼）
农村土地制度改革如何发挥最大叠加效应？
张小华，佛山市自然资源局南海分局城市更新计划规划科副科长。
农村土地制度改革必须加强与其他试点政策的衔接配套，注重改革的叠加效应，最大限度释放改革的综合效应，增强改革的整体效果，助力乡村振兴。
南海是我国土地制度改革的先行地区，成为全国33个开展农村土地制度改革试点地区之一，也是广东唯一开展农村土地制度改革三项试点的地区，形成了集体经营性建设用地入市、农村土地征收、农村宅基地制度改革的南海模式，形成了多项可推广、可复制的改革经验。
目前推进农村土地制度改革面临的瓶颈：一是部门藩篱较多，改革合力不足。二是村民“祖宅”意识重，宅基地退出困难。三是各方诉求差异较大，难以建立征地行政裁决机制。农民集体普遍对征地补偿诉求不断提高。为此，南海尝试建立征地行政裁决机制，调解处理征地补偿标准争议。但考虑到社会稳定、法律和部门职能等因素，难以提出各方都满意的裁决结果，影响了征地的实施。
我对深入推进农村土地制度改革有三点建议：一是贯彻实施，全面推进政策措施落地。进一步开展政策解读，使镇街相关部门、群众正确深入理解政策，推进集体建设用地入市、农村土地征收、集体土地整备、集体土地片区综合整治、完善集体建设用地等相关项目的落地，并加强对项目的后续监管，继续发挥改革的示范效应。二是加强统筹，发挥改革的叠加效应。一方面要进一步加大三项改革试点的统筹协调推进力度。三项改革的内容“犬牙交错”，既要分类推进，又要统筹融合。要统筹好征地范围和入市范围的关系，农村集体经营性建设用地入市与盘活利用宅基地的关系，做好土地征收中涉及宅基地的补偿安置。另一方面要与其他试点工作统筹推进，发挥改革的最大叠加效应。南海区还是“三旧改造”、“新型城镇化”等试点，并承担着完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点以及利用集体建设用地建设租赁住房等试点任务。农村土地制度改革必须加强与其他试点政策的衔接配套，注重改革的叠加效应，最大限度释放改革的综合效应，增强改革的整体效果，助力乡村振兴。三是积极探索，继续深化重难点问题的研究。结合宅基地“三权分置”的核心是使用权的放活，继续深化开展社区公寓建设和宅基地盘活利用的研究。一方面，突破南海区集中居住的传统模式，建立集中统建和村民自建的居住模式，切实解决南海村民对住房的刚性需求和改善型需求；另一方面，探索研究多种宅基地盘活利用方式，如有偿退出、转为经租房、统组、托管等，探索设置租赁使用权，解决无法理顺的历史宅基地问题，解决南海区宅基地闲置和低效利用问题。（张小华）
佛山村改如何继续探索前行？
刘玉发，佛山市自然资源局顺德分局城市更新管理科科长。
佛山村改首先要探索村改共性问题的破解之道。对土规“挂起”、城规控制等共性问题，宜自上而下，制定系统的解决方案。
村级工业园改造是顺德乃至佛山实现高质量发展的着力点和突破口。为打赢这场攻坚战，顺德自2018年起将村改列为全区“头号工程”和高质量发展“第一任务”，举全区之力，强力推动。截至6月10日，全区382个村级工业园已有102个园区142个项目启动改造，70个园区启动拆迁，累计完成土地整理8058亩、复垦复绿692亩、新建厂房351万平方米、关停淘汰落后风险企业2425家。顺德在实践中探索总结出直接征收开发、政府挂账收储、企业自主改造、企业长租自管、政府统租统管、生态复垦复绿等6种改造模式，引发上级和媒体高度关注。顺德实践说明，村级工业园改造虽然困难重重，但是可以有所作为。
顺德村改、佛山村改要如何继续探索前行？个人认为，首先要探索村改共性问题的破解之道。对土规“挂起”、城规控制、轨道控制、棕线控制等共性问题，宜自上而下，制定系统的解决方案，确保共性问题整体快速解决；探索通过村改或城市更新全流程管理，做到流程优化，市、区、镇分工明确，权责清晰，各司其职，同时适当容缺审批，确保具体项目高效审批。
第二，探索“肥瘦搭配”利益均衡的村改之路。建议借鉴江浙等地实践经验，检视现行旧厂房改造土地收益分配政策，正视不同改造方向间利益较大反差问题，充分认识到工改经营性项目并非政策越让利越好。在对现行政策进行大幅调整比较困难的情况下，利用项目策划手段，力促连片改造，并进行“肥瘦搭配”，让参与改造的企业或村居集体既能“吃肉”，也要“啃硬骨头”，实现局部利益平衡，避免小地块土地收益过高造成的负面影响。
第三，探索合理控制村改成本的有效办法。在激发村改活力的同时，也容易出现一村一策、一项目一策，在土地收益分配方面“这山望着那山高”，土地收益期望值不断攀升，从而推高村改成本，并成为今后推动村改的障碍。目前顺德已意识到这一问题并在积极应对。
第四，探索“滚动发展”的村改之路。思考能否借鉴企业“滚动发展”的模式推进村改。企业自行改造项目，为最大限度降低改造成本，往往会选择边拆边建、“滚动发展”模式，条件较好的建筑保留使用。这对政府推动村改工作有一定的启示。对于剩余租期较长的连片土地，可以不要求一次拆完，在统一规划甚至统一制订改造方案、统一集体表决的前提下，可以成熟一片、搬迁拆除一片，对后期搬迁地块，政府加强监管和执法。具备保留条件的允许保留。（刘玉发）
主持人丨刘蓉