《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称《建议》）对“提升宏观经济治理效能”作出了重要部署，提出要“实施更加积极的宏观政策”“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒在接受南方日报、南方+记者专访时指出，从《建议》来看，财政“投资于人”的色彩更加浓厚，明确传达了“十五五”时期财政将在增加民生财政支出规模等方面重点发力，大国财政的民生财政属性更加凸显。

罗志恒表示：“广东经济发达、企业成熟，储备项目多，能够在专项债、特别国债中争取更大的额度，建议从这些方面做好与国家财政部署安排的衔接。”

民生财政属性凸显

全面提升居民幸福感和消费能力

南方日报、南方+：《建议》中关于财税的部署安排体现了怎样的优化和改革方向？

罗志恒：整体上看，《建议》对财税的部署安排，既体现了当前国内外经济形势对财政政策及财税体制提出的新要求，又延续了二十届三中全会确定的财税体制改革要求，呈现出四大特点：

一是财政作为国家治理的基础和重要支柱的角色越发重要，其在五年规划中的分量也越来越重，在稳增长、增动力、惠民生、防风险等方面将发挥显著作用。《建议》中关于财税的部署安排贯穿始终，既在“提升宏观经济治理效能”部分，专门部署了“十五五”时期财政政策和财税体制改革的具体方向，更在科技创新、收入分配、提振消费、扩大投资、全国统一大市场建设、乡村振兴、人口高质量发展、绿色转型等重点领域和关键环节中，明确提出了要加强财政或税收相关支持。

二是明确提出发挥积极财政政策作用，在中长期体制改革之外更加强调财政政策应对短期风险挑战、维护经济社会稳定的作用。《建议》提出“强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策”，相应地对财政提出要“发挥积极财政政策作用”，在持续稳增长、稳就业、稳预期中发挥重要作用。

这种安排主要是源自“十五五”期间的内外部形势发生了重大变化，当前国内经济“有效需求不足”“新旧动能转换任务艰巨”，大国博弈、地缘政治等不确定、难预料的因素明显增加。因此财政政策要因时因势而动，在扩大总需求、应对经济社会风险、促进科技自立自强、推动城乡融合发展等方面发挥出更大作用。

三是财政“投资于人”、提振消费的色彩更加浓厚，大国财政的民生财政属性更加凸显。《建议》中，民生财政被提到更加重要的地位，提出“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”，并在其他部分都明显体现出对居民部门、对提振需求的高度重视，这在理念上与过去相对重视企业部门、重视投资发生了重大变化。

《建议》明确传达了“十五五”时期财政将在增加民生财政支出规模及占比、降低居民和家庭负担等方面重点发力，解决社会普遍关注的教育、医疗、养老、养育等领域存在的民生痛点，全面提升居民的幸福感和消费能力。

四是财政相关政策或改革部署的目标更加明确，政策导向清晰，政策可执行度更强，有利于稳定预期。一方面，《建议》中财政相关内容总体服务于促动力（“内需主导、消费拉动、内生增长”）和稳发展（“持续稳增长、稳就业、稳预期”）两大层面，“实施更加积极的宏观政策”明确传达了“十五五”时期我国将继续实施更加积极的财政政策的信息，总体目标明确，政策导向清晰。

另一方面，重点领域财政相关政策部署可执行度高，政策重点突出，抓手比较具体。例如，在提振消费部分，《建议》明确提出“合理提高公共服务支出占财政支出比重”“加大直达消费者的普惠政策力度”等措施，扩大投资部分则提出“提高民生类政府投资比重”的目标，用相对清晰的政策指向明确了“十五五”时期财政发力的着力点和重点抓手，有利于引导微观主体政策预期，提振企业和居民信心。

我国政府负债率偏低

为实行扩张性财政政策打开空间

南方日报、南方+：“十五五”时期如何进一步增强财政政策的逆周期调节作用，对此你有哪些建议？

罗志恒：“十五五”时期，我国经济整体上仍处于新旧动能转换期，积极的财政政策是托底宏观经济、稳定发展大局的重要手段。在我看来，财政政策有必要实现四个转型：

第一，从过去较多关注赤字率转向支出增速，打破3%赤字率约束，确保必要的支出力度，增强财政政策的逆周期调节作用。要发挥积极财政政策作用，就需要保持一定的财政支出增速，根据经济社会发展需要合理确定实际赤字率水平，逐步采用基于全部财政收支的全口径赤字和赤字率来衡量财政政策积极程度。

第二，由注重收入端的减税降费政策转向支出端的扩大支出为主，推动收入政策从数量规模型转向效率效果型。

财政扩大支出可直接带动总需求扩大，从而增加居民和企业收入。对于收入政策而言，侧重清理规范税收优惠，提高关键领域和重要环节（如科技创新、小微企业、鼓励生育等）的税收优惠政策的精准性。

第三，支出端政策要进一步优化结构，从侧重供给、投资和企业转向供给需求并重、投资消费并重和企业家庭并重。当前我国经济面临需求不足的挑战，这要求宏观调控的目标和作用方式也要发生转变，财政支持政策有必要转向需求和家庭端，提高家庭部门的社会福利水平。

一方面，优化政府投资方向，投资于人、投资于新质生产力，更多支持信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基建。

另一方面，加力提振消费，将我国建设为全球最大的消费市场。世界百年未有之大变局加速演进，全方位扩大内需尤其是补齐消费短板更加紧迫，这需要构建消费导向型的财税制度和政策体系，推动供需再平衡。强化民生领域投入，增加对青年失业群体、城乡低收入群体、多子女家庭等人群的补贴，加大养老、医疗财政投入，增加教育、保障性住房等支出，以提高居民部门的抗风险能力和消费意愿。

第四，更好地发挥财政政策预期管理的作用，必要时将“积极财政政策”的表述改为更加清晰的“扩张性财政政策”，以传递更加明确的信号。理论上，有效的财政政策能够使经济增长保持在高于实际利率的合理区间。长期看不必过于担心债务的可持续性问题，债务风险只有在经济实现平稳发展的前提下才能逐步化解。“十五五”时期，我国整体政府负债率偏低，且当前我国名义利率持续下行，政府举债成本不断下降，为实行扩张性财政政策进一步打开了空间。

进一步增加地方自主财力

消费税等改革将让广东受益

南方日报、南方+：在这些方面，广东面临哪些机遇与挑战，如何充分做好与国家财政政策的衔接？

罗志恒：“十五五”时期，我国的积极财政政策将持续推动经济社会发展，意味着赤字率、专项债、特别国债等政策工具还将加大力度，同时中央持续推进上收事权、下移财力的改革，这都将为广东经济和财政带来更大机遇。

广东的机遇主要表现在三个方面：一是“十五五”时期，广东经济发达、企业成熟，储备项目多，能够在专项债、特别国债中争取更大的额度，推动更多重大工程和项目在广东落地。

二是中央财政在持续支持中西部地区的基础上，将更加尊重和顺应人口流动规律，即转移支付和公共服务随人走，意味着转移支付对广东等重要区域增长极的支持力度将加大，这将极大支持广东落实国家战略、保障基本民生。

三是“十五五”时期我国将进一步增加地方自主财力，上移事权和支出责任。广东是汽车生产大省，也是消费大省，由此消费税改革也将让广东在财力方面受益。

同时也需要注意到，广东仍处于动能转换的过渡期，结构性、周期性因素叠加，房地产市场探底，外贸出口形势空前复杂，这导致财政收入尤其是政府性基金收入面临一定压力，新兴和未来产业发展及传统产业转型升级相关的财政支出仍需加力，区域经济发展迫切需要财政资金的支持。

建议广东从收入、支出和国债资金争取等方面做好与国家财政政策的衔接。收入端，既要落实好既有的减税降费政策，充分减轻企业经营压力，也要保持税负水平基本稳定，确保政府可用财力，还需要配合地方收入体系改革的部署，做好消费税下放后的省以下收入划分改革。

支出端，要进一步优化支出结构，从侧重供给、投资和企业转向供给需求并重、投资消费并重和企业家庭并重。其中，政府投资要实现“四个挂钩”：一是与人口流动挂钩，投向人口持续流入的地区；二是与人口结构挂钩，顺应人口少子化和老龄化趋势，合理控制幼儿园和小学建设、加大高质量养老服务设施供给；三是与安全挂钩，加大老旧小区、城市地下管网、防洪设施等的更新改造力度，建设平安中国；四是与激发经济增长潜力挂钩，更多支持信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基建。同时，强化社保、养老、医疗、住房等民生领域投入，更好地解决居民后顾之忧，进而提振消费。

南方日报、南方+：在扩大投资、稳经济方面，广东可以从哪些方面重点发力？

罗志恒：扩大有效投资是提振内需的重要内容。一是优化政府投资方向，坚持投资于物和投资于人相结合，更加聚焦于发挥战略引导作用和弥补公共服务短板，更多地投向教育、医疗、养老等民生领域，以及新一代信息技术、新能源汽车、人工智能、生物医药等关乎区域科技竞争力的前沿科技领域。

二是激发民间投资和外商投资的活力，通过完善产权保护制度、营造公平竞争的市场环境、扩大制度型开放，提振社会资本的信心，引导其进入符合国家战略方向和具备市场前景的行业。

三是扩大项目资金来源和拓宽资金回收渠道。融资方面，打造一批AAA评级功能性国企，提高基础设施融资能力，用好金融资产投资公司（AIC）股权投资试点政策，推动AIC与政府引导基金形成联动。退出方面，推广基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），发挥多层次资本市场作用，通过资产证券化探索高效便捷的资金回收渠道。

采写：南方+记者 黄叙浩 李凤祥

设计：刘子葵