2025年1月18日，国务院批复《佛山市国土空间总体规划(2021-2035年)》（以下简称《总规》）。为此我们特辟“读懂佛山2035”专栏，从资深专家的视角为您系统解读佛山2035总体规划，助力规划的统筹引领，推动规划的有序实施。本期推出国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划院院长、教授级高级规划师许景权的约稿文章。
国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划院院长、教授级高级规划师
一、深入实施以人为本的新型城镇化是《总规》的应有之义
党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化。中国式现代化的底层逻辑是以人为本，强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这种以人的需求和发展为导向的人本逻辑，是中国式现代化的出发点和落脚点。
国家“十四五”规划提出坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出实施新一轮农业转移人口市民化、潜力地区城镇化水平提升、现代化都市圈培育、城市更新和安全韧性提升四大行动，以充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。
佛山是我国经济强市、制造业大市，早在十年前城镇化率已经超过94%，已从数量型城镇化转向质量型城镇化。同时，由于早期快速工业化导致的城市发展方式粗放等影响，也面临着城乡区域发展不平衡不协调等现实挑战，东部的禅城区、南海区、顺德区发展较快，西部的高明区、北部的三水区发展则相对缓慢，经济实力最强的镇街、村居与最弱的相比发展差距也比较显著，表现为产业发展、基础设施、公共服务、城乡风貌等方面的落差较大，与新型城镇化提质阶段的高质量发展要求仍存在较大差距。
《总规》是面向2035年中长期发展的空间战略蓝图，深入实施以人为本的新型城镇化是规划的应有之义。一方面，佛山的GDP已达1.34万亿元，规上工业总产值突破3万亿元，城乡居民收入比为1.66：1，不仅低于广东平均水平，也低于作为共同富裕示范区的浙江，具有深化推进新型城镇化战略、探索新型城镇化新路径新模式、强化示范引领的作用和意义。另一方面，佛山要推动新旧动能转换，为新兴产业的培育发展、传统产业的改造提升等提供高质量的要素支撑，新型城镇化战略和行动牵动发展全局，涉及产业转型、空间拓展、城市建设等方方面面，是实现《总规》蓝图的关键路径。
二、以城乡要素双向流动促进新一轮农业转移人口市民化
党的二十届三中全会强调“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。《总规》以推动城乡要素双向流动为主要思路，从优化基本公共服务供给、完善多元化住房保障体系、推动乡村全面振兴等方面促进新一轮农业转移人口市民化。
一是优化教育、医疗、文化、体育、社会福利等基本公共服务供给。佛山近年来人口数量增长亮眼，“七普”相比“六普”常住人口增长了230万人以上，以青壮年劳动力为主，凸显了制造业大市的鲜明特点。但同时，人口的分布也极不均衡，禅城、南海、顺德三区人口占全市的85%以上，高明、三水两区仅占不到15%。据了解，由于教育、医疗等基本公共服务不均等，城乡、各区域之间的公共服务水平差异较大，高明、三水以及部分发展相对较弱的镇街难以留住产业人才。为此，《总规》聚焦统筹公共服务资源配置、优化公共服务空间布局，通过构建“城市级-地区级-社区级”三级公共服务中心体系，破除城乡之别，引导教育、医疗、养老、文化、体育等公共服务设施合理配置；打造优质的城乡生活圈，聚焦 “一老一小”人群需求，推进社区嵌入式服务设施建设，丰富社区商业、文体等设施，解决青年人才落户的后顾之忧。同时，《总规》还关注青年人群的就业创业需求，在城乡生活圈内加强研发设计、会议会展等产业配套用地保障，为数字游民、创意人群等提供灵活的社区办公空间。
二是完善多元化住房保障体系。青年人才落户首要是解决住房问题，而随着新兴产业和创新创业发展，人口的住房需求从“有没有”转向“好不好”，同时也要考虑保障一部分成本较低的居住空间给年轻人落脚过渡。为此，《总规》提出引导居住用地优化布局，加强产业平台、轨道交通站点等的周边地区保障性住房供给，促进职住平衡，完善住房与周边商业、教育、医疗等设施同步规划与建设。同时，稳步推进城中村改造和老旧社区改造，提升村居环境品质，提供低成本居住空间。
三是推动乡村全面振兴。以乡村振兴促进城乡要素平等交换、双向流动，带动消费，增加就业。《总规》提出集聚提升、城郊融合、特色保护、一般发展等四种类型村庄发展指引，优化村庄布局，引导各类资源合理配置。加快都市农业一体开发，拓展生态渔业、现代花卉等特色优势农产品生产空间，保护桑基鱼塘等传统农业空间，构建现代农业产业集群。打造一批文旅特色镇村、乡村旅游重点镇村，加快建设乡村振兴示范带，积极发展农文旅新型业态。此外，有序推进集体经营性建设用地入市改革试点，健全城乡统一的建设用地市场，做好乡村产业发展用地保障。
三、以产业高质量发展推动潜力地区城镇化水平提升
佛山市五区城镇化水平不一，其中高明、三水两区发展相对缓慢，属于城镇化潜力较大地区。为推动以上两区加快发展，佛山近年来提出实施“北向战略”和“西进计划”，坚持制造业当家主线，以新型工业化带动区域协调发展。《总规》应对佛山工业化和城镇化格局发展新趋势，以国土空间格局优化推动潜力地区城镇化水平提升，协调推进新型工业化城镇化加快突破。
一是构建产城融合的城镇空间格局。《总规》延续历版规划确定组团式城市格局，在此基础上加强对“北向”和“西进”的支持，提出“一主两副七组团”的市域城镇空间结构。其中，“两副”即规划两个市级副中心，市级副中心（佛北）即为加强北向战略核心载体——佛北战新产业园的配套支撑，促进产业创新与产城融合而设置。“七组团”中包括高明区西部的空港组团，是围绕珠三角枢纽（广州新）机场建设加速优质资源导入，打造粤港澳大湾区临空经济战略枢纽地区，带动佛山西部加快发展。
二是促进产业空间高效联动。以专业镇为代表的产业集群是佛山过往经济发展的重要增长极，但与产业链完整、创新能力强的现代产业集群尚有差距。对此，《总规》提出“中部强核、东西两带、南北两圈” 高效联动的产业空间格局，突出以创新中心强核支撑高新技术创业孵化，以东部现代物流产业带和西部机场空铁经济带推动优势产业资源集聚壮大，以南部高端制造产业集聚圈和北部战略性新兴产业集聚圈引导产业集群化发展，促进产业空间连片成带、要素协同，推动上下游产业集群式、链环状发展。
三是推进产业园区提级扩能。《总规》统筹先进制造业空间布局，以佛山高新技术产业开发区、佛山大型产业集聚区（佛北战新产业园）、佛山临空经济区等为载体，打造一批承载重要战略功能的大型先进制造产业基地和产业发展平台，支撑构建国家先进制造业产业集群。统筹科技创新空间布局，高标准建设“一区一园一城”科技创新平台，打造一批紧密服务制造业的区域创新中心、地区创新中心和重点创新平台，构筑一体化、多层次的科技创新网络，服务制造业发展。
四是加强产业空间保障与用地管理。《总规》划定了54个万亩工业集聚区和44个千亩工业集聚区，鼓励零散现状工业用地向工业集聚区腾挪集聚。划定450平方千米工业用地控制线，将工业用地及与其紧密相连的配套用地划入线内，保障先进制造业发展空间。加快推进老旧工业园区升级改造，为传统产业转型和新兴产业培育发展提供更多优质载体。
四、以协同共建广州都市圈加快现代化都市圈培育发展
佛山是粤港澳大湾区重要的节点城市。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海强强联合的引领带动作用，深化港深、澳珠合作，加快广佛同城化建设，构建极点带动、轴带支撑网络化空间格局。《广东省国土空间规划（2021-2035年）》提出支持建设广州强核心簇群式都市圈，加快推进广佛全域同城化、广清一体化建设。从国家、省的相关部署可以看到，建设广州都市圈是加快现代化都市圈培育发展的重大战略举措，而佛山则是广州都市圈的核心组成部分。为此，《总规》以共建广州都市圈为主体，提出了深化广佛多领域协同、加强全方位合作的规划策略。
一是共织广佛全域交通一张网，提升城际通勤效率。《总规》提出规划广佛一体城市轨道网，推进多条轨道衔接通道建设，与广州共筑环形放射状的高快速路网格局，加快推进跨市道路建设。通过加强两市中心城区之间、重要城市组团之间直连直通，共建广佛1小时通勤圈。
二是共筑产业协同创新生态圈，强化产业分工协作。通过找准在粤港澳大湾区产业链协同和广佛全域同城化中制造业错位发展定位，进一步夯实电器机械、智能机器人、显示装备等优势产业基础，与广州共建机场、港口等枢纽型基础设施，打造跨区域制造业产业集群和高水平科技创新合作平台，加快建设广东自贸试验区佛山联动发展区，全方位构筑服务产业协同发展的支撑系统。
三是共建包容共享优质生活圈，推进公共服务共建共享。《总规》提出广佛共建优质均衡的公共服务体系，通过统筹广佛交界地区中小学资源布局，推进基础教育优质均衡发展；通过扩大优质医疗资源供给和共享，促进广佛医疗卫生服务设施平衡供给。推进广佛两地文化馆、博物馆、美术馆、公共图书馆等资源共通，促进公共文化共建共享。
四是共塑同城化绿色生态网络，提升区域生态环境质量。《总规》完善广佛生态廊道，加强跨市交通干线沿线绿化和景观塑造。推动广佛跨界区域水环境综合整治，共筑广佛区域风廊系统。整合碎片化生态资源，共建广佛都会公园及都市圈生态绿芯。
五、以有序实施城市更新提升城市安全韧性与宜居品质
佛山是全国最早探索推进城市更新的城市之一，城市更新已成为佛山实现高质量发展的突破口。《总规》以人口规模大、密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，加快补齐城市安全韧性短板，持续提升城市宜居品质。
一是推动城市更新分类实施。以政府统筹、市场参与、尊重历史、分类施策为导向，针对城镇中心提升、工业集聚发展和乡村振兴发展等三类地区提出差异化的存量空间盘活实施策略，聚焦中心城区、历史文化街区、重要门户、滨河两岸、“百千万工程”典型村镇等重点片区实施城市更新。
二是加快推进城中村和老旧工业园区改造。积极稳步推进城中村改造，持续推动社区改造，进一步提升农村生活环境，多措并举打造宜居生活空间。实施老旧工业园区改造升级攻坚，促进园区提质增效，推动产业转型升级。
三是提升城市公共空间和设施品质。活化利用历史文化遗产，打造一批文化精品街区和精品项目，凸显历史文化名镇名村魅力，扩大桑园围世界灌溉工程遗产影响力；建立“城市级-地区级-社区级”三级商圈，完善多层次高品质城市商圈体系，加快城市商圈升级改造；建立“生态公园-城市公园-社区公园-口袋公园”四级城乡公园体系，优化蓝绿开放空间系统布局，建设高品质的公共空间，深入推进绿美佛山生态建设；规划城市地标和景观视廊，协调城乡空间形态，突显“岭南味、水乡韵”的城乡风貌特色，打造魅力城市空间；统筹水利、能源、环境、通信等基础设施空间，积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，优化防灾减灾救灾设施区域布局，持续推进海绵城市建设，实施城市生命线安全工程，构建现代化基础设施体系，提高国土空间安全韧性。
在新型城镇化蓬勃发展的时代背景下，佛山从数量型城镇化向质量型城镇化转变，亟待破解城乡区域发展不平衡不协调的结构性难题。本轮《总规》立足国家新型城镇化战略，以建设广东省城乡区域协调发展改革创新实验区为牵引，从促进城乡要素双向流动、推动产业高质量发展、协同共建广州都市圈和有序实施城市更新等四个方面支持佛山落实新型城镇化重大任务，以新型城镇化重塑佛山发展格局，推动经济社会高质量发展，为中国式现代化谱写佛山新篇章。