乙巳蛇年新春来临之际，国务院批复了《佛山市国土空间总体规划(2021-2035年)》。为此我们特辟“读懂佛山2035”专栏，从资深专家的视角为您系统解读佛山2035总体规划，助力规划的统筹引领，推动规划的有序实施。本期推出广东省工程勘察设计大师、广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司首席规划师马向明的约稿文章。
广东省工程勘察设计大师
广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司首席规划师
随着我国从工业文明进入生态文明发展阶段，如何推动生态文明建设，实现人与自然、人与社会和谐共生，成为规划需要面对的重大议题，探索生态文明新时代推进高质量发展的国土空间治理路径成为国土空间规划的使命担当。国土空间规划既有别于传统以发展建设为主体导向的城乡规划，也不同于传统要素单一、纯管控思维的土地利用规划，是基于全域全要素，重视国土空间多元价值属性、实现规划多元目标统筹平衡的一项重要公共政策。
为落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，佛山启动编制《佛山市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》），对全域国土空间和自然资源全要素进行整体规划设计。《规划》坚持以人民为中心，统筹发展和安全，整体谋划面向2035年中长期发展的空间战略蓝图。通过严守资源安全底线、优化国土空间格局、提高资源配置质效、提升城乡环境品质等，系统谋划、久久为功，推动生态文明新时代的高质量发展。
（一）从聚焦城区的规划，到着眼全域的国土空间规划。
为适应新时代生态文明建设需要，国家重构空间规划体系，将主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，以全域国土空间替代了城区总体规划，以农业、城镇、生态三类空间替代了土地利用规划中的农用地、建设用地和未利用地。国土空间总体规划作为城市面向2035年中长期发展的空间战略蓝图，强化了对全域国土空间开发保护的整体统筹，是覆盖国土全域、统筹各类资源配置、强化要素精准供给的规划。《规划》统筹农业、生态和城镇三类空间，形成“两脉三屏多组团”的国土空间开发保护总体格局，以更优的空间配置支撑高质量发展。首先，国土空间规划语境下的“农业空间”，是与“生态空间”“城镇空间”并列的空间类型，是国家粮食安全、乡村振兴等重大战略的承载空间。《规划》探索以耕地集中整治区引导农业空间集中连片，在耕地集中整治区内统筹推进耕地恢复、宜耕后备资源开发、高标准农田建设、建设用地复垦，将与永久基本农田集中连片、可长期稳定利用的现状优质耕地划入永久基本农田储备区，引导耕地集中连片，促进耕地高水平保护。其次，科学划定生态空间，践行“绿水青山就是金山银山”发展理念。《规划》优化生态空间格局，提升生态系统质量，加速生态价值转化。立足城市蓝线、绿线等底线管控制度，强调生态空间的复合性特征，将农业空间和城镇空间中的绿地也纳入生态空间范畴，统筹山、水、林、田、湖等全域自然生态资源。同时强调生态空间内建设用地规模“只减不增”、生态用地“只增不减”的管控思路，并以此指引生态修复与国土综合整治项目安排，指引相关专项规划编制，逐步实现复垦复绿。最后，《规划》在城镇空间方面，重点针对现状工业不成带、产业不连片等问题，以“全市一盘棋”的思路强化产业空间布局统筹，积极构建“中部强核、东西两带、南北两圈”高效联动的产业格局，引导产业集聚发展，支持国家先进制造业产业集群建设。（二）从局限于建设空间的规划引导，转向同等重视非建设空间的自然生态系统修复和人居环境品质提升。
规划实践重新自然化理念，探索工业城市的生态文明转型路径。一是立足生物多样性，保护与修复高强度城镇密集地区核心生态网络。落实大湾区生物多样性保护要求，结合候鸟、鱼类等生物迁徙、觅食特性，梳理自然栖息地、觅食地及迁徙廊道，以此为基础整合全市48处自然保护地，构建“三屏六楔、两脉两环、蓝绿成网”生态保护格局。二是以生态保护和修复为导向，突出生态空间的完整性和连通性，逐步恢复区域的生态安全格局和良好生态环境。三是系统化开展重要山脉、重点流域、特色湿地等生态修复行动。以自然保护地为核心，打通生态廊道堵点，推进重要生态节点修复建设，构建生物多样性保护空间网络。开展水系疏通工程，推进全市河涌综合整治，实施江心岛保护修复。推进广东金沙岛国家湿地公园试点、广东云东海国家湿地公园试点等湿地公园建设，构建保护水鸟多样性、保育水鸟种群的优质湿地生态系统。四是构建连接人与自然的绿色休憩网络。规划城郊万亩郊野森林环、城区千亩生态公园环，布局建设绿道、碧道和古驿道，构建健康、完整、连续的线性蓝绿网络，建设高品质的大湾区绿美之城。（三）从静态的土地利用规划向动态的空间治理转变，健全完善面向城镇园村混杂地区的国土空间治理体系。
结合地方事权，聚焦城、镇、园、村混杂地区关键问题，健全完善刚弹相济、分类引导的国土空间治理体系。一是落实国家空间管控要求，在严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线管控基础上，构建保障城市安全、维育文化价值、提升环境品质的其他控制线。主要包括：划定洪涝风险控制线和历史文化保护控制线，落实矿产资源等安全保障空间；划定工业用地控制线，切实保障产业发展空间；划定城市蓝线、绿线和黄线，保护重要的绿地、水体和基础设施。二是完善全域覆盖、上下衔接、分层管理、分类指导的规划实施传导体系，实现分层编制、分类管控、分级管理，增强规划弹性和适应性。探索规划留白，对尚未明确开发利用思路的用地作留白处理，暂不固化其功能定位、开发强度等规划内容，预留充足弹性。三是充分认识国土空间格局优化工作的长期性，采用控制线刚性管控与规划分区弹性引导相结合的方式渐进式推动空间腾挪优化。市域划分包括生态保护区、生态控制区、农田保护区、乡村发展区、城镇发展区、矿产能源发展区等6类一级规划分区，通过加强国土空间用途引导，推动相关类型用地向对应的规划分区集聚腾挪，实现国土空间格局持续优化。城市定位：
从制造业基地到科技创新承载地
从地区中心到湾区重要节点
在《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》（以下简称“2011版总规”）中，城市性质为全国重要的制造业基地，国家历史文化名城，珠三角地区西翼经贸中心和综合交通枢纽。本轮《规划》，国家明确佛山的城市性质为粤港澳大湾区重要的节点城市、国家历史文化名城；核心功能定位为全国先进制造业基地、国际科技创新中心承载地。以上城市性质与核心功能定位，均是在原有城市定位和功能基础上的继承和提升，为佛山承载更高能级的城市功能，拓展更大的发展空间提供了重大利好。制造业当家是佛山的城市基因。2011版总规确定佛山的定位包括全国重要的制造业基地，《规划》提出佛山要进一步发展成为全国先进制造业基地、国际科技创新中心承载地，在定位的表述上体现了制造业向更高阶段发展的抱负。同时，也体现了佛山作为制造业当家城市在“双循环”新发展格局下，要以加强自主创新来推动产业高质量发展的决心与担当。“承东启西”是佛山的区位特点，2011版总规确定佛山的定位包括珠三角地区西翼经贸中心和综合交通枢纽，《规划》提出佛山要成为粤港澳大湾区重要的节点城市，承担落实大湾区“一点两地”新定位、辐射带动更大区域发展的时代使命。
（一）响应城市产业升级和湾区一体化发展趋势，构建多中心、组团式、网络化的城镇功能体系。
佛山城市发展迈向更高阶段，既体现在城市定位的迭代上，也表现在空间格局的持续演化之中。2004年《佛山市城市发展概念规划》确立了“2+5”组团式城市格局，并在2011版总规中逐步细化完善，形成“1+2+5”的“强中心、多组团”城镇空间结构。历版规划不断适应城市不同时期的特点与发展方向，塑造顺应城市产业升级和区域一体化发展的空间形态，引领和推动了城乡区域协调发展。本次《规划》在延续2011版总规提出的空间结构基础上，顺应城乡区域协调发展趋势，优化城镇职能分工，形成“一主两副七组团”的多中心、组团式、网络化的市域城镇空间结构，以更好应对科技创新引领、产业转型升级、区域经济一体化等带来的机遇和挑战。首先，落实广州都市圈和广佛全域同城化发展格局，进一步拓展佛山市中心城区范围，强化对战略资源的统筹，提升中心城区服务能级，落实城市核心功能定位。因此，本次《规划》在2011版总规中心城区范围的基础上，新增与广州边界紧邻、发展基础较好、人口与企业密度大、基础设施和公共服务设施集聚的大沥、陈村和北滘三镇，进一步完善先进制造、科技创新、现代服务等功能布局，推动中心城区成为承担全国先进制造业基地、国际科技创新中心承载地功能的核心区域。其次，为增强规划对未来不确定性的应对，本次《规划》确定两个市级副中心，分别为大良-容桂-伦教和佛北，强化融湾发展和北向支撑。市级副中心（大良-容桂-伦教）为延续2011版总规确定的大良－容桂副中心，包括顺德区大良街道、容桂街道、伦教街道，是佛山南向融湾发展的战略区域，将建设成为对接广深、联系港澳的智慧宜居城市副中心。市级副中心（佛北）是为提升佛山大型产业集聚区（佛北战新产业园）配套支撑、优化城市北向战略布局的城市副中心，包括南海区狮山镇（不含原罗村街道），三水区乐平镇、云东海街道，将促进产业协作和产城融合发展，加快建设佛山大型产业集聚区（佛北战新产业园），打造产城融合的绿色低碳城市副中心。最后，本次《规划》在推动一主两副差异化发展的同时，注重新组团培育并与周边片区充分联动，从而增强发展弹性和灵活性。《规划》构建高明、三水、西樵3个具备综合性功能的城市组团以及里水、九江-龙江、空港、丹灶-白坭4个具备专业性功能的城市组团，形成布局均衡、分工协作、各具特色的组团式空间结构。其中，空港组团为响应珠三角枢纽（广州新）机场建设、承接制造业升级带来的强大货运流量而生，成为支撑佛山成为湾区重要节点城市的战略地区。（二）应对制造业创新发展，强化全国先进制造基地和国际科技创新中心承载地核心功能。
关于“全国先进制造业基地”的核心功能定位，体现了国家要求佛山在发展新质生产力上走在前列的期待。要建设若干战略性新兴产业和国家先进制造业集群，持续提升产业链供应链韧性和安全水平，推动佛山制造向价值链的中高端迈进，打造具有影响力和竞争力的全国先进制造业基地。《规划》主要从总体构建高效联动的产业格局、保障先进制造业发展空间以及强化产业用地系统性管理等三个方面落实上述核心功能定位。其中，基于现状产业基础和未来发展需求，以促进产业集聚为导向，按“保优保量、集中连片、分级分类、弹性预留”原则，划定54个万亩和44个千亩工业集聚区，鼓励零散现状工业用地向工业集聚区腾挪集聚。将工业用地及其紧密相连的配套用地划入工业用地控制线予以统筹管理，保障全市不低于450平方千米的工业用地规模，确保先进制造业的发展空间。关于“国际科技创新中心承载地”的核心功能定位，体现了国家要求佛山推动产业创新和科技创新协同发展，打造具有重要影响力的制造业创新高地。作为全国闻名的制造业大市，佛山拥有大量制造业大中小企业集群，具备良好的技术创新基础，并可为科技创新提供丰富的应用场景。为此，《规划》提出高标准建设“一区一园一城”科技创新平台，完善重点实验室、高水平大学等重大科技基础设施布局，培育壮大高新技术企业集群，进一步打通人才引育、技术研发、成果转化、产业应用的全链条，以此承载更多的产业科技创新功能，推动粤港澳大湾区建设国际科技创新中心。（三）承担粤港澳大湾区战略分工，从区域专业服务中心走向大湾区重要节点城市。
本轮《规划》赋予佛山“粤港澳大湾区重要的节点城市”的城市性质，意味着佛山在共建粤港澳国际一流湾区、推动建设联动发展的网络化空间格局中发挥更加重要的作用。构建开放通达、复合成网的对外通道，强化承东启西的区位优势，以拓展西向辐射、强化东向联系为重点方向，推动区域交通互联互通，强化产业空间协同，进一步彰显区域性综合枢纽城市、区域性产业服务中心、区域性消费中心城市等职能。在国家空间发展战略层面，体现佛山要在区域中承担更多的交通枢纽功能、服务功能。一是提升综合交通枢纽能级，推动佛山建设成为联系粤港澳、通达全国、链接全球的区域性综合枢纽城市。高标准建设佛山生产服务型国家物流枢纽，强化对产业发展的支撑作用。二是扩大区域消费影响力，以省级示范特色步行街、文旅消费集聚区为载体，协同粤港澳大湾区其他城市培育壮大消费经济。三是提升佛山在不同区域层面的影响力，依托珠江-西江经济带和粤桂黔滇川高铁经济带，强化佛山对西南地区的辐射带动作用；深度参与建设环珠江口“黄金内湾”，协同其他城市共同构建粤港澳大湾区极点带动、轴带支撑网络化空间格局；加快推进广佛全域同城化，共建枢纽型基础设施、跨区域制造业产业集群和高水平科技创新平台，强化广佛极点对粤港澳大湾区的辐射带动。随着经济社会的快速发展，人民群众对美好生活的需求与日俱增，对提高生活品质的诉求越来越强烈。如果说过去我们只需要满足人民群众的基本生活需求，解决好“有没有”的问题，那么现在则要回应人民群众对美好生活的关切，解决的是“好不好”的问题。“好不好”不是生活状况的简单反映，而是更聚焦人民群众的期盼，是否有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，更聚焦于生活品质的内涵提升。党的二十大报告提出，要加快转变超大特大城市发展方式，由规模扩张向内涵提升转变，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。城市的核心是人，佛山是人口大市，2023年常住人口超960万，是我国特大城市之一。这要求我们在规划编制中，更要充分聚焦人民群众的需求，通过优化空间资源配置破解现有“城市病”问题，不断补齐公共服务短板，合理安排生产、生活、生态空间，通过为人民群众提供多元功能空间与公共设施，丰富生活体验，回应人民美好生活向往。
（一）坚持生态为民，打造半城山水满城绿的绿美佛山。
党的十九大提出人与自然是生命共同体，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。党的二十届三中全会提出要加快经济社会发展全面绿色转型，促进人与自然和谐共生。佛山积极响应美丽中国建设号召，深入推进绿美佛山生态建设，推动经济社会发展全面绿色转型，让人民群众在绿水青山中共享自然之美、生命之美、生活之美。一方面，《规划》统筹山水林田湖等要素，加强一体化保护和系统治理，划设西南山地生物多样性保护修复区、北部山地丘陵生态综合修复区、西江-北江流域水生态保护与农田修复区、东部产城融合人居环境提升区，分区分类推进修复治理，优化美丽佛山生态空间，筑牢绿美佛山的生态基底。另一方面，依托西江、北江、绥江以及东平河、顺德水道等水系网络，打造“三环六带”碧道网，串联各类自然保护地、“千亩万亩”公园群，加快绿美佛山生态建设，推动城乡环境重塑。（二）坚持服务为民，探索组团城市公共服务效率提升与存量时代设施供给新路径。
顺应佛山组团式城市布局特点，《规划》完善组团间的高快速联系，建设集约高效立体综合交通网，完善慢行交通体系，促进城市交通结构和出行方式绿色转型；加强组团间生态绿楔建设，规划城市一级和二级通风廊道，增加城市空气的流动性，减缓城市热岛效应和降低城市雾霾天气污染；构建“城市级-地区级-社区级”三级公共服务中心体系，合理配置教育、医疗卫生、社会福利、文化、体育设施，打造优质的城乡生活圈，提升公共服务品质；构建“生态公园-城市公园-社区公园-口袋公园”四级城乡公园体系，建设高品质公共空间和游憩空间。（三）坚持文化引领，塑造高品质的文化导向型岭南魅力名城。
传承岭南广府文脉，建立多层次的历史文化保护传承体系。加强佛山祖庙等文物和岭南文化空间保护。推动水利、农业、工业等文化遗存的活化利用，擦亮桑园围世界文化遗产金名片，提升桑基鱼塘为代表的岭南水乡文化影响力。打造全域文旅融合展示利用线路，建设山水人文交融、文化魅力彰显的国家历史文化名城。加强佛山城市中轴线、东平河水轴线、佛山新高铁站等城市门户地区设计引导，塑造望山见水、疏密有致的城市空间形态，彰显岭南味、水乡韵的城乡风貌特色。（四）坚持韧性优先，推进公共安全应急防控体系建设。
保障重点城市安全设施空间需求，稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，构建主动防灾、综合防灾、智慧防灾的安全防灾减灾救灾体系，全面提升城市抵御自然灾害的综合防范能力，完善公共安全应急防控体系建设。本轮《规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从时代背景、城市定位和发展阶段的三大趋势出发，积极探索佛山特大城市在生态文明新时代推进高质量发展的国土空间规划编制和治理路径。作为粤港澳大湾区重要的节点城市、国家历史文化名城，佛山要紧密围绕全国先进制造业基地和国际科技创新中心承载地的核心功能定位，强化总体规划统筹引领，推进国土空间格局全面优化，为高水平支撑省“百千万工程”、制造业当家和“绿美广东”建设，推进佛山建设广东省城乡区域协调发展改革创新实验区提供坚实的空间保障。
